Contesto e Genesi della Riforma della Corte dei Conti
Il 27 dicembre 2025, con 93 voti favorevoli, 51 contrari e 5 astenuti, il Senato della Repubblica ha approvato in via definitiva il disegno di legge n. 1457 (già A.C. 227), che introduce modifiche sostanziali alla disciplina della responsabilità amministrativa e al funzionamento della Corte dei conti.
La riforma rappresenta la prima revisione organica della materia dalla legge 20/1994, con l’obiettivo dichiarato di contrastare il fenomeno della “burocrazia difensiva” che avrebbe paralizzato l’azione amministrativa.
La legge si compone di sei articoli e modifica profondamente il sistema di responsabilità erariale, amplia le funzioni consultive della Corte e delega al Governo la riorganizzazione dell’organo contabile entro dodici mesi.
L’urgenza dell’approvazione è legata anche alla scadenza, fissata al 31 dicembre 2025, dello “scudo erariale” emergenziale introdotto dall’articolo 21 del decreto-legge 76/2020 durante la pandemia, che aveva già limitato la responsabilità per colpa grave nelle condotte attive relative al PNRR.
Tipizzazione della Colpa Grave e Nuove Esimenti
Definizione Normativa della Colpa Grave
Il cuore della riforma risiede nella tipizzazione della colpa grave, che abbandona il criterio soggettivo della “negligenza inescusabile” per adottare parametri oggettivi.
L’articolo 1, lettera a), introduce al comma 1 della legge 20/1994 una definizione puntuale delle fattispecie che integrano colpa grave:
- Violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, tenendo conto del grado di chiarezza e precisione delle norme violate, dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza;
- Travisamento del fatto, ovvero l’erronea ricostruzione della situazione fattuale alla base della decisione amministrativa;
- Affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento;
- Negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento.
Questa tipizzazione risponde alle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 132/2024, che aveva evidenziato come la colpa grave costituisca il “minimum individuato, ovvero il punto di equilibrio in un generale sistema della responsabilità fondato sulla colpa e sul dolo”.
La Consulta aveva già chiarito nella sentenza n. 340/2001 che non è conforme ai principi dell’ordinamento un’ulteriore attenuazione generalizzata delle ipotesi di responsabilità.
Esimenti dalla Responsabilità per Colpa Grave
La riforma introduce numerose esimenti che escludono la colpa grave, trasformando radicalmente il panorama della responsabilità amministrativa.
In particolare, l’elemento soggettivo della colpa grave è automaticamente escluso quando:
- L’atto è conforme a orientamenti giurisprudenziali consolidati o maggioritari al momento dell’adozione;
- L’atto è stato adottato sulla base di pareri vincolanti delle autorità competenti;
- L’atto ha ottenuto visto e registrazione in sede di controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, limitatamente ai profili oggetto di controllo;
- Per i decreti di cessazione anticipata di concessioni autostradali che abbiano ottenuto controllo preventivo su richiesta dell’amministrazione, con esclusione totale della responsabilità.
Una delle novità più discusse riguarda l’esclusione della responsabilità per colpa grave in specifiche attività negoziali.
Il nuovo comma 1-bis dell’articolo 1 della legge 20/1994 prevede che la responsabilità sia limitata al solo dolo nei casi di:
- Accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale;
- Transazioni in materia tributaria.
Questa previsione ha suscitato forti perplessità, poiché di fatto immunizza i funzionari pubblici da responsabilità per condotte anche gravemente negligenti in ambiti particolarmente delicati per la tutela dell’erario.
L’Esimente Politica Rafforzata
Per gli organi politici (ministri, sindaci, presidenti di regione e provincia) la riforma rafforza la presunzione di buona fede già prevista dalla legge 20/1994.
Il nuovo testo conferma che la responsabilità degli amministratori non si estende ai titolari di organi politici che in buona fede abbiano approvato atti, autorizzato o consentito l’esecuzione di provvedimenti rientranti nelle competenze proprie degli uffici tecnici o amministrativi.
La riforma chiarisce che tale esimente opera quando l’atto politico sia stato proposto, vistato o sottoscritto dai dirigenti o funzionari responsabili degli uffici competenti.
In pratica, in presenza di pareri tecnici favorevoli, gli amministratori rispondono solo in caso di dolo, mentre in assenza di tali pareri la responsabilità permane anche per colpa grave.
Questa disciplina ha generato il timore, espresso dalle opposizioni parlamentari, di una sostanziale “deresponsabilizzazione” della classe politica, con conseguente traslazione integrale del rischio sui dirigenti e funzionari.
Il “Doppio Tetto” al Risarcimento del Danno Erariale
Meccanismo del Limite Quantitativo
Una delle innovazioni più rilevanti della riforma consiste nell’introduzione di un limite massimo al risarcimento che il responsabile di danno erariale è tenuto a corrispondere.
L’articolo 1, lettera a), numero 5, inserisce i commi da 1-octies a 1-decies nell’articolo 1 della legge 20/1994, prevedendo che il giudice contabile, al di fuori dei casi di dolo o illecito arricchimento, eserciti obbligatoriamente (e non più discrezionalmente) il potere di riduzione dell’addebito secondo un duplice parametro:
- Limite percentuale: il danno risarcibile non può superare il 30% del pregiudizio accertato;
- Limite retributivo: in ogni caso, la condanna non può eccedere il doppio della retribuzione lorda annua percepita dal dipendente o del compenso/indennità per il servizio reso.
Il giudice applica il limite più favorevole al convenuto tra i due parametri. Questo meccanismo rappresenta un capovolgimento rispetto al regime precedente, nel quale il potere riduttivo era rimesso alla discrezionalità del giudice contabile (articolo 52 del R.D. 1214/1934, mai abrogato).
La giurisprudenza della Corte dei conti aveva elaborato nel tempo criteri per l’applicazione del potere riduttivo (assenza di concorso con dolo, situazione psicologica ed emotiva del dipendente, complessità organizzativa), ma senza vincoli quantitativi predeterminati.
Conseguenze per l’Erario e le Amministrazioni
La disposizione che ha suscitato le critiche più accese è quella che disciplina il recupero della quota residua di danno.
Il nuovo comma 1-decies stabilisce che, laddove la condanna sia inferiore al danno accertato in sentenza definitiva, l’amministrazione danneggiata è tenuta ad agire in sede civile ordinaria per recuperare la differenza tra l’ammontare del pregiudizio e quanto effettivamente risarcito in sede contabile.
Questa previsione introduce un sistema di “complementarietà” tra giurisdizione contabile e ordinaria, in luogo dell’attuale principio di “alternatività” (doppio binario), secondo cui la scelta dell’amministrazione di agire davanti alla Corte dei conti preclude la possibilità di recuperare il residuo davanti al giudice civile.
Le implicazioni pratiche sono significative:
- Socializzazione delle perdite: la quota di danno eccedente il 30% (o il doppio dello stipendio) resta a carico della collettività se l’amministrazione non agisce tempestivamente in sede civile;
- Onere procedurale sugli enti: gli enti locali e le amministrazioni pubbliche dovranno attivarsi con un secondo giudizio civile, con aggravio di costi, tempi e incertezze processuali;
- Possibile inefficacia deterrente: il limite risarcitorio potrebbe rendere antieconomico perseguire alcune fattispecie di danno, soprattutto quando l’importo è elevato e il responsabile ha una retribuzione modesta.
A cura di Avv. Roberto Mastrofini
