La società mista nata per gestire il servizio idrico integrato in un ambito territoriale non può impugnare l’affidamento in house dello stesso servizio disposto a livello di ambito territoriale ottimale.
E le liti sulla scelta del modello di gestione spettano al giudice amministrativo, non al Tribunale superiore delle acque pubbliche.
Sono due affermazioni distinte, ma legate da un filo comune. Entrambe muovono dalla distinzione tra il piano dell’organizzazione del servizio, che compete agli enti di governo d’ambito, e quello della sua gestione concreta, affidata al soggetto gestore.
La prima questione attiene alle condizioni dell’azione, e in particolare alla legittimazione a ricorrere. La seconda riguarda il riparto di giurisdizione in una materia, quella delle acque pubbliche, che conosce un giudice specializzato.
La società mista e il vincolo dello scopo sociale
La società mista pubblico-privata non è un operatore economico come gli altri. Nasce per uno scopo preciso, fissato nell’atto costitutivo e nella procedura a doppio oggetto con cui si sceglie il socio privato: la gestione di un determinato servizio in un determinato territorio.
Questo scopo non è un semplice oggetto sociale, modificabile a piacimento. È il presupposto stesso della scelta pubblica di costituire la società e di affidarle il servizio senza una gara ulteriore. Ne deriva un collegamento funzionale esclusivo tra la società e la finalità per cui è stata creata.
Il vincolo incide direttamente sulla capacità giuridica e di agire dell’ente. La società mista non può estendere la propria attività oltre il perimetro dell’affidamento originario, né concorrere liberamente sul mercato per commesse diverse. Un simile ampliamento eluderebbe la gara che ha condotto alla scelta del socio privato e altererebbe la concorrenza.
Il difetto di legittimazione a impugnare l’affidamento in house
Dal vincolo di scopo discende la conclusione sulla legittimazione. Chi impugna un affidamento diretto deve, di regola, dimostrare di essere un operatore che avrebbe potuto partecipare a una gara per quel servizio, se la gara fosse stata indetta.
La società mista d’ambito non si trova in questa posizione. L’affidamento in house riguarda l’intero ambito territoriale ottimale, cioè un perimetro più ampio di quello per cui la società è stata costituita. Partecipare a una gara di tale estensione esulerebbe dalla sua finalità istitutiva.
Mancando la possibilità giuridica di concorrere, manca anche l’interesse differenziato e qualificato che fonda la legittimazione. Il ricorso della società mista si risolve così in una contestazione dell’interesse generale alla legalità dell’azione amministrativa, che non basta ad aprire le porte del processo.
La soluzione è coerente con l’orientamento che nega la legittimazione a chi lamenta la mancata indizione di una gara alla quale non avrebbe comunque potuto prendere parte. La perdita della gestione del segmento territoriale resta una conseguenza di fatto della riorganizzazione d’ambito, non la lesione di una posizione giuridica tutelata.
Organizzazione ed esercizio del servizio: il riparto di giurisdizione
La seconda questione si risolve con la distinzione tra organizzazione ed esercizio del servizio idrico integrato. Le controversie sulla scelta del modello di gestione e sul conseguente affidamento riguardano l’organizzazione, e appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il fondamento normativo è l’art. 133, comma 1, lett. c), del codice del processo amministrativo, che attribuisce al giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni e a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione. Vi si aggiunge la lett. e), n. 1, per le procedure di affidamento.
Scegliere tra gara, società mista o affidamento in house è un atto di autorganizzazione dell’ente di governo d’ambito. Esprime una valutazione discrezionale sull’assetto del servizio, non una decisione sull’uso concreto della risorsa idrica. Il suo sindacato spetta quindi al giudice naturale della funzione amministrativa.
Il ruolo del Tribunale superiore delle acque pubbliche
La competenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 143 del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, riguarda i ricorsi contro provvedimenti adottati in materia di acque pubbliche. La giurisprudenza la circoscrive agli atti che incidono in modo diretto e immediato sul regime delle acque.
Rientrano in questo ambito, ad esempio, le concessioni di derivazione, le utilizzazioni della risorsa e gli interventi sul demanio idrico. Non vi rientrano gli atti che toccano le acque solo indirettamente, come quelli con cui si organizza il servizio pubblico che le distribuisce.
L’affidamento del servizio idrico integrato appartiene a questa seconda categoria. Il provvedimento non dispone della risorsa, ma sceglie il soggetto che gestirà reti e impianti. Il giudice specializzato non ha quindi titolo per conoscerne.
Considerazioni conclusive
Le due affermazioni rafforzano il ruolo dell’ambito territoriale ottimale come sede unitaria di governo del servizio idrico integrato. La riorganizzazione d’ambito non può essere paralizzata da chi, per statuto, non potrebbe aspirare alla gestione dell’intero perimetro.
Sul piano processuale, la società mista resta titolare della tutela contro gli atti che ledano il suo affidamento originario nei limiti in cui esso sia ancora efficace. Non può invece farsi portatrice di un generico interesse alla concorrenza sul servizio d’ambito.
Sul piano della giurisdizione, la distinzione tra organizzazione ed esercizio offre un criterio chiaro: le scelte sul modello di gestione vanno davanti al giudice amministrativo, gli atti sulla risorsa idrica al giudice specializzato.
