L’orientamento giurisprudenziale più recente (TAR Calabria–Catanzaro 8 maggio 2026, n. 844) tende a ritenere legittima l’introduzione di prove orali (o comunque di esami selettivi) nelle procedure di progressione verticale, anche nelle ipotesi “in deroga” previste dall’art. 13 del CCNL Funzioni locali 16 novembre 2022.
Si tratta, tuttavia, di una lettura estensiva del quadro normativo che solleva diversi dubbi sul piano della legalità, della coerenza sistematica e della tutela effettiva delle professionalità interne.
Cosa prevede il quadro normativo
Il sistema disegnato dal d.lgs. 165/2001 distingue nettamente tra:
- accesso dall’esterno tramite concorso pubblico, eventualmente con riserve a favore degli interni
- progressioni economiche all’interno della stessa area (c.d. orizzontali), fondate su valutazioni di merito e anzianità
- progressioni verticali, disciplinate dall’art. 52 (e oggi dall’art. 52‑bis per gli aspetti “in deroga”), che si svolgono attraverso procedure comparative interne.
La norma individua in modo puntuale gli elementi oggetto di valutazione: esperienza maturata, titoli posseduti, valutazioni conseguite, competenze professionali attestate.
Il contratto collettivo si colloca su questa linea, valorizzando la professionalità sviluppata in servizio più che la logica del concorso in senso stretto.
In questo contesto, la scelta di alcune amministrazioni – e la corrispondente legittimazione da parte della giurisprudenza – di inserire prove orali o scritte nelle procedure in deroga pone problemi non marginali.
Il “catalogo chiuso” degli elementi di valutazione
Un primo profilo critico riguarda il rapporto tra norma primaria, contratto collettivo e potestà regolamentare degli enti.
La legge, nel descrivere le progressioni verticali, tipizza gli elementi che il datore di lavoro pubblico deve considerare. Non si limita a stabilire “che cosa integra il merito”, ma individua le categorie di fattori da valutare: titoli, esperienza, valutazioni, competenze.
Questa tecnica di redazione fa pensare ad un catalogo tendenzialmente chiuso di elementi valutativi, entro il quale l’amministrazione può modulare pesi e criteri, ma non introdurre strumenti ulteriori di natura concorsuale.
L’inserimento di una prova orale – intesa come vero e proprio esame – non appare una semplice “modalità attuativa” dei criteri, bensì l’aggiunta di un nuovo elemento di selezione, non contemplato dalla legge.
L’orientamento giurisprudenziale che legittima tali prove tende invece a considerare la procedura comparativa come un contenitore flessibile, entro cui ogni ente potrebbe inserire, a propria discrezione, le forme di accertamento ritenute più opportune: dal colloquio tecnico alla prova scritta, sino a veri e propri test strutturati.
Questa impostazione sposta il baricentro normativo verso il regolamento interno e rischia di comprimere il principio di legalità sostanziale in materia di accesso e progressioni nella PA, affidando a fonti secondarie scelte che incidono in modo decisivo sulle carriere.
La “ri‑concorsualizzazione” delle progressioni
La seconda criticità concerne quella che si può definire “ri‑concorsualizzazione di ritorno” delle progressioni interne.
Non è un caso che le riforme più recenti abbiano insistito sulla distinzione tra:
- concorso pubblico, che resta la regola per l’accesso e per i passaggi di area dall’esterno
- progressioni interne, che devono privilegiare l’esperienza, le valutazioni e le competenze maturate nel concreto svolgimento del servizio.
L’idea di fondo è chiara: valorizzare il capitale umano già presente, senza trasformare ogni sviluppo di carriera in un “nuovo concorso”.
Introdurre prove orali (o scritte) particolarmente strutturate nelle progressioni verticali – a maggior ragione in quelle in deroga – rischia però di riportare surrettiziamente il sistema alla logica del concorso interno tradizionale.
Il confine diventa labile: la procedura resta formalmente “comparativa interna”, ma, sul piano sostanziale, assume tutte le caratteristiche del concorso, con programmi, tracce, commissioni esaminatrici, griglie di punteggio sbilanciate sulle prove.
Così facendo, si espone il sistema a due rischi:
- aggirare, almeno nella sostanza, il limite di riserva del 50% dei posti nei concorsi pubblici, concentrando la progressione degli interni in procedure che concorsuali non dovrebbero essere
- svuotare la ratio stessa delle progressioni, che è quella di riconoscere e consolidare nel nuovo inquadramento la professionalità che l’amministrazione ha già avuto modo di verificare negli anni di servizio.
La prova orale come terreno di massima discrezionalità
Un terzo profilo riguarda la qualità delle garanzie effettive offerte ai partecipanti.
La valutazione di titoli, esperienza e performance, se ben regolata, è relativamente verificabile: i punteggi derivano da elementi documentali, e il sindacato del giudice amministrativo può concentrarsi su criteri e pesi, oltre che su eventuali errori o incongruenze.
La prova orale, specie se non oggetto di una rigorosa strutturazione, rappresenta invece il luogo naturale della discrezionalità ampia.
Colloqui “attitudinali”, domande formulate in modo informale, criteri non pienamente predeterminati rendono difficile per il candidato comprendere le ragioni del punteggio attribuito, ed espongono la procedura a rischi di tenuta.
La giurisprudenza cerca di rimediare imponendo griglie e criteri di valutazione predeterminati, ma, nella pratica, il peso effettivo del colloquio può facilmente diventare determinante, soprattutto quando:
- l’amministrazione attribuisce alla prova orale punteggi molto elevati rispetto a titoli ed esperienza
- i candidati in gioco sono pochi e tutti già conosciuti, con possibili intrecci di valutazioni pregresse, rapporti interpersonali, aspettative di struttura.
È lecito chiedersi se sia davvero necessario reintrodurre questo grado di discrezionalità in una procedura che, per sua natura, dovrebbe partire dall’assunto che la professionalità di base è già stata acquisita e valutata negli anni di servizio.
La contraddizione tra regime ordinario e regime “in deroga”
Particolarmente problematica è la disciplina delle progressioni “in deroga” rispetto a quelle ordinarie.
Le progressioni in deroga ex art. 13 CCNL sono pensate come misura straordinaria, temporalmente circoscritta, per consentire il passaggio di area anche a dipendenti privi del titolo di studio formale normalmente richiesto per l’accesso dall’esterno, ma in possesso di esperienza e competenze ritenute equivalenti.
In questa prospettiva, si potrebbe sostenere che:
- la procedura in deroga dovrebbe essere, se possibile, ancora più ancorata alla valorizzazione dell’esperienza concreta e delle valutazioni di servizio
- l’amministrazione, che per anni ha “riconosciuto” al dipendente l’idoneità a svolgere mansioni superiori, non ha bisogno di reinventare un concorso per verificarla nuovamente.
L’orientamento che spinge per l’introduzione di prove orali nelle progressioni in deroga capovolge questo schema: proprio nelle procedure straordinarie si tende a caricare la selezione di strumenti più “pesanti” e formalizzati, mentre in quelle ordinarie, a regime, parte della dottrina continua a leggere come discutibile l’introduzione di prove d’esame.
Il risultato è una sorta di dissociazione sistematica: la procedura eccezionale finisce per essere più gravosa di quella ordinaria, sia per l’amministrazione sia per i dipendenti.
La (falsa) esigenza di distinguere dall’avanzamento orizzontale
Uno degli argomenti utilizzati per giustificare le prove orali sta nella necessità di marcare la differenza tra progressione verticale e avanzamento economico orizzontale.
La progressione orizzontale, infatti, è correttamente letta come istituto di sola valorizzazione economica e professionale interna, per il quale l’introduzione di prove d’esame sarebbe incoerente, se non illegittima.
Da ciò, però, non discende che la progressione verticale debba necessariamente passare per prove scritte o orali.
La distinzione tra i due istituti è già data da:
- il diverso esito ordinamentale (passaggio di area vs. sola modifica della posizione economica)
- la diversa ampiezza della procedura comparativa
- l’incidenza sul fabbisogno di personale e sull’assetto delle dotazioni organiche.
Affermare che, per distinguersi davvero dall’avanzamento orizzontale, la progressione verticale debba “assomigliare ad un concorso interno” significa assumere come presupposto proprio ciò che la riforma del pubblico impiego aveva cercato di superare: l’idea che qualunque sviluppo di carriera debba passare da un nuovo concorso, con tutte le rigidità e gli oneri che ne conseguono.
Quale direzione per gli enti e per il legislatore
In attesa di eventuali interventi chiarificatori del legislatore o della contrattazione collettiva, gli enti si muovono in un quadro interpretativo non del tutto stabilizzato, dove la giurisprudenza prevalente spinge verso una maggiore elasticità, mentre una parte della dottrina invita alla prudenza.
Sul piano delle scelte concrete, alcune possibili linee di equilibrio potrebbero essere:
- utilizzare, ove ritenuto indispensabile, forme di colloquio strutturato che si configurino come modalità di accertamento delle competenze già maturate, con peso contenuto rispetto a titoli, esperienza e valutazioni
- definire criteri di attribuzione dei punteggi chiari e trasparenti, che limitino al minimo gli spazi di valutazione meramente soggettiva
- evitare di trasformare la prova orale in un “nuovo concorso”, mantenendo la coerenza con la funzione tipica della progressione: consolidare e riconoscere nel nuovo inquadramento ciò che l’amministrazione ha già sperimentato nel lavoro quotidiano.
Resta però aperta una domanda di fondo, che è tanto giuridica quanto organizzativa: vogliamo davvero che le progressioni di carriera interne tornino a somigliare sempre più a concorsi, o preferiamo un modello che premi la vera esperienza, la qualità del servizio prestato e la responsabilità assunta nel tempo?
A cura di Avv. Roberto Mastrofini
