Un’amministrazione pubblica può acquisire partecipazioni societarie solo se supera due verifiche distinte previste dall’art. 4 del TUSP: il vincolo di scopo e il vincolo di attività.
A sostegno di questa lettura, i magistrati contabili richiamano la giurisprudenza costituzionale che ha censurato leggi regionali capaci di ampliare in modo vago le attività consentite. Il messaggio è netto: lo strumento societario è riservato ad attività specificamente individuate, e l’oggetto sociale della partecipata deve rientrarvi.
Due filtri distinti: vincolo di scopo e vincolo di attività
L’art. 4 del TUSP pone due condizioni che devono ricorrere insieme: non basta che la società serva ai fini dell’ente, occorre anche che svolga un’attività tra quelle consentite dalla legge.
| Vincolo di scopo | Vincolo di attività | |
|---|---|---|
| Fonte | Art. 4, comma 1, TUSP | Art. 4, comma 2, TUSP |
| Cosa verifica | La stretta necessità dei beni o servizi prodotti per le finalità istituzionali dell’ente | La riconducibilità delle attività della società a quelle tassativamente elencate |
| Domanda da porsi | Questa società serve davvero all’ente? | Questa società fa ciò che la legge consente? |
I due vincoli operano su piani diversi. Il primo guarda alla relazione tra la società e l’ente partecipante; il secondo guarda alla società in sé, e in particolare a ciò che il suo oggetto sociale le consente di fare. Una partecipazione utile all’ente ma relativa a un’attività non ammessa resta preclusa, e lo stesso vale per una società che svolga attività consentite ma estranee alle finalità istituzionali dell’ente.
L’elenco tassativo dell’art. 4 TUSP
Il comma 2 dell’art. 4 individua in modo tassativo le attività per le quali un’amministrazione può costituire società o mantenervi partecipazioni. In sintesi, si tratta di:
- produzione di un servizio di interesse generale, comprese la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali;
- progettazione e realizzazione di un’opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche;
- realizzazione e gestione di un’opera pubblica o di un servizio di interesse generale tramite un contratto di partenariato con un imprenditore selezionato con gara;
- autoproduzione di beni o servizi strumentali all’ente o agli enti pubblici partecipanti;
- servizi di committenza, incluse le attività di committenza ausiliarie, a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici.
Accanto a questo elenco, lo stesso art. 4 prevede alcune ipotesi specifiche ammesse dal legislatore statale. Proprio perché l’elenco è tassativo, eventuali ampliamenti devono essere precisi e circoscritti: è su questo punto che si innesta il richiamo alla Corte costituzionale.
Il richiamo alla Corte costituzionale e il limite per le Regioni
La Corte costituzionale ha dichiarato illegittime norme regionali che individuavano in termini eccessivamente vaghi e generici attività ulteriori rispetto a quelle previste dal legislatore statale. La disciplina del TUSP sulle attività ammesse funziona quindi come un argine che le Regioni non possono aggirare con formule ampie.
Il principio che ne deriva è che lo strumento societario è un’eccezione, consentita per attività specificamente individuate. Una norma che autorizzi partecipazioni in settori descritti in modo indefinito finirebbe per trasformare l’eccezione in regola, svuotando i limiti posti dallo Stato a tutela della concorrenza e della corretta gestione delle risorse pubbliche.
L’oggetto sociale alla prova del controllo
La conseguenza operativa riguarda l’oggetto sociale: deve essere necessariamente riconducibile al novero delle attività ammesse. Non basta che la società svolga in concreto anche un’attività consentita, se il suo statuto le attribuisce un campo d’azione più ampio e non coerente con l’art. 4.
Questa verifica entra nel controllo affidato alla Corte dei conti sugli atti di costituzione di società o di acquisizione di partecipazioni, previsto dall’art. 5 del TUSP. L’amministrazione deve motivare analiticamente la scelta, dimostrando sia la necessità della società per le proprie finalità istituzionali sia la coerenza dell’oggetto sociale con le attività consentite.
Cosa verificare prima di acquisire una partecipazione
La deliberazione offre agli enti una sequenza di controlli da compiere prima di deliberare l’acquisto di quote o la costituzione di una società.
- Leggere lo statuto della società: l’oggetto sociale deve essere formulato in modo coerente con una delle attività elencate dall’art. 4, comma 2, del TUSP, senza clausole generiche che lo estendano ad ambiti non consentiti.
- Dimostrare il vincolo di scopo: occorre spiegare perché i beni o servizi prodotti dalla società sono strettamente necessari alle finalità istituzionali dell’ente.
- Motivare in modo analitico: l’atto deliberativo deve dare conto delle ragioni della scelta, della sua sostenibilità e della compatibilità con i principi di efficienza ed economicità.
- Valutare eventuali modifiche statutarie: se l’oggetto sociale è troppo ampio, può essere opportuno chiederne la revisione prima dell’ingresso nella compagine.
Per i revisori e gli uffici di controllo interno, la coerenza tra oggetto sociale e attività ammesse diventa un punto di verifica centrale, anche in sede di razionalizzazione periodica delle partecipazioni prevista dall’art. 20 del TUSP.
