Il potere di ordinanza extra ordinem attribuito al Sindaco dall’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 è uno strumento eccezionale, che deroga al principio di tipicità degli atti amministrativi. Proprio per questo il suo esercizio è subordinato a presupposti rigorosi, la cui verifica il giudice amministrativo conduce senza indulgenza.
La sentenza in commento annulla un’ordinanza di inagibilità fondata sulla presenza di fessurazioni su elementi non strutturali, in assenza di accertamenti sull’origine delle lesioni.
I presupposti del potere extra ordinem
La pronuncia ricostruisce in modo ordinato i requisiti che devono concorrere perché l’ordinanza contingibile e urgente sia legittima.
Il primo è l’esistenza di un pericolo irreparabile e imminente per la pubblica incolumità. Non basta un rischio generico, ipotetico o futuro: occorre una situazione di danno probabile e prossimo, che non consenta di attendere i tempi dell’azione amministrativa ordinaria.
Il secondo è il carattere residuale del potere. L’ordinanza è legittima solo quando la situazione non sia altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento. Se esiste uno strumento tipico idoneo, il ricorso all’atto atipico è illegittimo per difetto del presupposto.
Il terzo è la provvisorietà e temporaneità degli effetti. L’ordinanza deve avere efficacia limitata nel tempo, funzionale a superare l’emergenza, e non può tradursi in una disciplina stabile del rapporto o della situazione giuridica incisa.
Il quarto è la proporzionalità. La misura adottata deve essere adeguata e necessaria rispetto al pericolo accertato, scegliendo, tra gli interventi possibili, quello meno sacrificante per il destinatario.
L’insufficienza delle fessurazioni su elementi non strutturali
Nel caso esaminato, il presupposto fattuale dell’ordinanza era rappresentato da lesioni rilevate su elementi non strutturali dell’edificio. Il TAR ne esclude l’idoneità a fondare il potere straordinario, per due ragioni convergenti.
La prima attiene alla natura degli elementi interessati. Le fessurazioni su componenti che non assolvono funzione portante non sono di per sé indicative di una compromissione della stabilità del fabbricato. Possono derivare da assestamenti fisiologici, da difetti di finitura, da fenomeni di ritiro o da cause del tutto estranee al comportamento strutturale.
La seconda, più pregnante, attiene al deficit istruttorio. L’amministrazione non aveva individuato con certezza l’origine delle lesioni. In mancanza di tale accertamento, il giudizio di pericolosità resta congetturale: non è possibile stabilire se il quadro fessurativo sia evolutivo o stabilizzato, né quale sia la sua incidenza sulla sicurezza. L’ordinanza contingibile e urgente non può fondarsi su un sospetto, ma richiede una base tecnica che dimostri il pericolo come concreto e attuale.
Il rapporto con i poteri ordinari
Il passaggio decisivo della motivazione riguarda l’alternativa disponibile. L’ordinamento mette a disposizione del Comune un apparato di poteri ordinari in materia di controllo del territorio e di sicurezza degli edifici privati: attività di vigilanza edilizia, richiesta di verifiche tecniche al proprietario, ordini di esecuzione di indagini diagnostiche, provvedimenti previsti dalla normativa edilizia e dai regolamenti locali per gli edifici pericolanti.
Quando la situazione consente di attivare questi strumenti, il ricorso all’art. 54 è precluso. La necessità che legittima l’ordinanza extra ordinem non è la mera urgenza soggettivamente percepita dall’amministrazione, ma l’impossibilità oggettiva di provvedere altrimenti. Diversamente, lo strumento eccezionale finirebbe per sostituire il procedimento tipico, aggirandone le garanzie: contraddittorio, motivazione articolata, tempi di adempimento, graduazione della misura.
L’onere motivazionale
Ne discende un onere motivazionale rafforzato. L’ordinanza deve dare conto, in modo specifico, di tre elementi: la situazione di fatto accertata e la sua fonte tecnica; il nesso tra quella situazione e il pericolo per la pubblica incolumità, in termini di concretezza e attualità; le ragioni per cui gli strumenti ordinari risultano inidonei.
Il rinvio generico a esigenze di cautela, o la formula secondo cui l’intervento è adottato “in via precauzionale”, non assolve l’onere. La precauzione, nel sistema dell’art. 54, non è un presupposto autonomo: è la ragione del potere, non il suo fondamento fattuale.
Riflessi pratici
Per le amministrazioni comunali, la pronuncia suggerisce una sequenza istruttoria prudente: sopralluogo, qualificazione degli elementi interessati, accertamento tecnico sull’origine e sull’evolutività del quadro fessurativo, e solo all’esito valutazione dello strumento da attivare. Dove il pericolo non sia immediato, la via corretta è l’ordine di verifica o di intervento rivolto al proprietario nell’ambito dei poteri ordinari.
Per i privati destinatari, la sentenza conferma che l’ordinanza di inagibilità è impugnabile non solo nel merito tecnico, ma anche — e spesso con maggiore efficacia — sul piano dei presupposti del potere: difetto di istruttoria, carenza di attualità del pericolo, violazione del principio di residualità, mancata graduazione della misura. Sono censure che colpiscono l’atto a monte, indipendentemente dalla condizione effettiva dell’immobile.
TAR Umbria, sentenza n. 159/2026
