La sentenza del TAR del Lazio n. 12690/2025, pubblicata il 26 giugno 2025, ha respinto il ricorso di CPL Concordia Soc. Coop. contro l’esclusione dalla gara per l’affidamento del servizio di manutenzione edile ed impiantistica degli edifici di EUR S.p.A.
L’esclusione è stata disposta per la mancata allegazione del progetto di assorbimento del personale, documento richiesto dall’art. 16 del Disciplinare di gara per illustrare le modalità di applicazione della clausola sociale.
Punti Chiave della Decisione
Fatto Principale
La società ricorrente, che si era posizionata seconda nella graduatoria con 97,29 punti e successivamente prima dopo l’esclusione di Natuna S.r.l., è stata esclusa dalla gara per non aver allegato il “progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale per la stabilità occupazionale”.
Argomentazioni del Ricorrente
CPL Concordia sosteneva che:
- Aveva accettato espressamente la clausola sociale nella domanda di partecipazione
- Nell’offerta tecnica aveva fatto riferimento al riassorbimento (pagg. 147 e 154)
- L’art. 16 del Disciplinare si sarebbe applicato solo in caso di doppia mancanza (progetto + impegno)
- Doveva essere applicato il soccorso istruttorio
- L’esclusione violava l’art. 102 D.Lgs. 36/2023 e il principio di tassatività
Decisione del Tribunale
Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, stabilendo che:
- L’esclusione è pienamente legittima
- Il progetto di assorbimento è elemento essenziale dell’offerta
- Non è sufficiente l’accettazione generica della clausola sociale
- Non è applicabile il soccorso istruttorio
Principi Giuridici Fondamentali
1. Clausole Sociali nel Nuovo Codice Appalti (D.Lgs. 36/2023)
Requisiti Necessari dell’Offerta
L’art. 57 D.Lgs. 36/2023 stabilisce che le clausole sociali costituiscono “requisiti necessari dell’offerta”. Questa formulazione indica chiaramente che la documentazione relativa alle clausole sociali non è meramente accessoria, ma rappresenta un elemento imprescindibile dell’offerta stessa.
Obbligo di Specificazione delle Modalità
L’art. 102 comma 2 D.Lgs. 36/2023 prevede espressamente che l’operatore economico “indica nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere” agli impegni assunti in relazione alle clausole sociali. Questo principio segna una netta evoluzione rispetto al regime precedente, richiedendo una specificazione concreta e dettagliata delle modalità operative.
Distinzione tra Impegno Generico e Progetto Dettagliato
Il Tribunale ha chiarito che l’accettazione generica della clausola sociale non equivale alla presentazione del progetto di assorbimento. Mentre la prima rappresenta un mero impegno formale, il secondo deve illustrare concretamente:
- Le modalità specifiche di riassorbimento
- Il numero di dipendenti da assorbire
- I livelli di inquadramento
- Il monte ore garantito
2. Stabilità Occupazionale e Principi Eurounitari
Principio di Assunzione Prioritaria
La sentenza riafferma il principio di derivazione eurounitaria secondo cui l’obbligo di garantire la stabilità occupazionale non implica l’assorbimento integrale del personale uscente, ma costituisce un obbligo di assunzione prioritaria. Questo principio è stato consolidato dalla giurisprudenza precedente (Consiglio di Stato, 1.8.2023, n. 7444; TAR Napoli, 23.5.2024, n. 3331).
Compatibilità con Esigenze Organizzative
L’art. 9 del Disciplinare di gara prevedeva espressamente che l’aggiudicatario dovesse garantire la stabilità occupazionale “ferma restando la necessaria armonizzazione con la propria organizzazione e con le esigenze tecnico-organizzative”. Questa disposizione conferma che l’obbligo di riassorbimento deve essere bilanciato con le legittime esigenze imprenditoriali.
3. Soccorso Istruttorio: Regime Restrittivo del Nuovo Codice
Divieto di Integrazione dell’Offerta
L’art. 101 comma 1 lett. b) D.Lgs. 36/2023 vieta espressamente la sanatoria dei “documenti che compongono le offerte (tecnica ed economica)”. Il Tribunale ha chiarito che il progetto di assorbimento, integrando direttamente l’offerta tecnica, non può essere oggetto di soccorso istruttorio.
Differenze con il Regime Precedente
La sentenza evidenzia le sostanziali differenze rispetto al D.Lgs. 50/2016:
- Nel codice precedente non esisteva una disposizione come l’attuale art. 102 che prevedesse l’obbligo di allegare documentazione esplicativa
- Il previgente art. 50 era più permissivo sul soccorso istruttorio
- Le Linee Guida ANAC n. 13 ammettevano l’esperibilità del soccorso istruttorio
Il nuovo regime manifesta la “volontà del legislatore del 2023 di incrementare la rilevanza delle clausole sociali” imponendo nuovi adempimenti non previsti nella legislazione precedente
4. Principio di Tassatività delle Esclusioni
Ambito di Applicazione Limitato
Il principio di tassatività ex art. 10 comma 2 D.Lgs. 36/2023 si applica esclusivamente ai requisiti generali di cui agli artt. 94 e 95 del Codice. La sentenza chiarisce che non si estende agli elementi essenziali dell’offerta, confermando un orientamento giurisprudenziale consolidato (Consiglio di Stato, 13.2.2024, n. 1434; TAR Roma, 2.12.2024, n. 21577).
Legittimità delle Clausole Escludenti della Lex Specialis
Il Tribunale ha stabilito che le clausole escludenti previste dalla lex specialis sono pienamente legittime quando “attuative delle norme primarie” (artt. 57 e 102 D.Lgs. 36/2023). Tali clausole sono non solo legittime ma “addirittura necessarie” in quanto costituiscono preventiva avvertenza ai concorrenti delle conseguenze espulsive.
5. Principi di Risultato e Fiducia: Limiti Applicativi
Subordinazione al Principio di Legalità
La sentenza ha respinto l’applicazione dei principi di risultato e fiducia (artt. 1 e 2 D.Lgs. 36/2023) in funzione antagonista rispetto al principio di legalità. Il Tribunale ha citato il precedente del Consiglio di Stato (26.3.2024, n. 2866) per confermare che tali principi non possono prevalere sugli obblighi normativi specifici.
Tutela della Par Condicio
L’ammissione del soccorso istruttorio avrebbe determinato una “evidente lesione del principio di par condicio”, avvantaggiando l’operatore inadempiente che avrebbe potuto rimodulare la propria offerta “a risultato acquisito”.
Ratio Decidendi e Implicazioni Pratiche
Interesse Sostanziale della Stazione Appaltante
Il Tribunale ha individuato nell’obbligo di allegazione del progetto di assorbimento la tutela di un interesse sostanziale della stazione appaltante, finalizzato a:
- Conoscere anticipatamente le modalità concrete di riassorbimento
- Verificare la congruità dei costi di manodopera
- Valutare la realizzabilità del progetto tecnico
- Garantire la serietà dell’offerta
Implicazioni per le Stazioni Appaltanti
La sentenza impone alle stazioni appaltanti di:
- Prevedere clausole escludenti chiare nella lex specialis
- Specificare il contenuto richiesto del progetto di assorbimento
- Fornire indicazioni precise sul personale da riassorbire
- Garantire preventiva avvertenza delle conseguenze espulsive
Implicazioni per gli Operatori Economici
Gli operatori economici devono:
- Allegare progetti dettagliati delle modalità di riassorbimento
- Specificare numero dipendenti, livelli di inquadramento, monte ore
- Garantire coerenza tra progetto di assorbimento e offerta economica
- Considerare l’impossibilità di sanatoria ex post
Precedenti Giurisprudenziali di Riferimento
La sentenza si inserisce in un filone giurisprudenziale consolidato che include:
- Consiglio di Stato, 1.8.2023, n. 7444 (clausole sociali)
- TAR Napoli, 31.10.2024, n. 5830 (legittimità clausola escludente per progetto assorbimento)
- Consiglio di Stato, 13.2.2024, n. 1434 (principio di tassatività)
- TAR Roma, 2.12.2024, n. 21577 (tassatività limitata ai requisiti generali)
A cura di Avv. Roberto Mastrofini
