L’ordinanza n. 107 del 7 gennaio 2026 della Corte di Cassazione rappresenta un approdo giurisprudenziale significativo nella delicata materia del riconoscimento dell’anzianità di servizio in caso di mobilità tra pubbliche amministrazioni, con particolare riferimento alle progressioni economiche. La pronuncia conferma un orientamento ormai consolidato che distingue nettamente tra diritti acquisiti del lavoratore trasferito e mere aspettative di sviluppo professionale futuro.
Il quadro normativo e i principi di riferimento
La disciplina della mobilità nel pubblico impiego si fonda principalmente sull’articolo 30 del decreto legislativo n. 165/2001, che regola il passaggio diretto di dipendenti tra amministrazioni diverse mediante procedura di mobilità volontaria.
Tale passaggio viene qualificato dalla giurisprudenza come cessione del contratto, secondo il modello civilistico dell’articolo 1406 del codice civile, comportando una mera modificazione soggettiva del rapporto di lavoro con continuità del suo contenuto.
Questo inquadramento giuridico porta con sé importanti conseguenze: il dipendente trasferito conserva i diritti già entrati nel proprio patrimonio (qualifica, trattamento economico fondamentale, anzianità ai fini previdenziali), ma non acquisisce automaticamente il diritto a ricostruzioni di carriera secondo la disciplina più favorevole eventualmente vigente presso l’amministrazione di destinazione.
La distinzione tra diritti acquisiti e aspettative legittime
Il cuore della decisione della Cassazione risiede nella distinzione, centrale nel diritto del lavoro pubblico, tra diritti già entrati nel patrimonio del lavoratore e aspettative di miglioramento futuro.
Come ribadito nell’ordinanza 107/2026, richiamando il precedente rappresentato dalla sentenza n. 10406 del 2025, “l’anzianità di servizio, che di per sé non costituisce un diritto che il lavoratore possa fare valere nei confronti del nuovo datore, deve essere salvaguardata in modo assoluto solo nei casi in cui alla stessa si correlino benefici economici e il mancato riconoscimento della pregressa anzianità possa comportare un peggioramento del trattamento retributivo in precedenza goduto dal lavoratore trasferito”.
Questa impostazione è pienamente coerente con il consolidato orientamento delle Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 22800/2010), secondo cui l’ordinamento garantisce solo la conservazione dei diritti, non delle aspettative, già entrati nel patrimonio del lavoratore alla data della cessione del contratto.
L’anzianità pregressa non può quindi essere opposta al nuovo datore per ottenere un miglioramento della posizione giuridica ed economica rispetto a quella posseduta al momento del trasferimento.
Il principio del divieto di reformatio in peius e i suoi limiti
Un elemento essenziale della tutela del lavoratore trasferito è il divieto di peggioramento del trattamento economico complessivamente goduto presso l’amministrazione di provenienza.
La giurisprudenza ha chiarito che tale peggioramento deve essere valutato in termini sostanziali e mediante una comparazione globale della posizione retributiva.
Un peggioramento “sostanziale” è ravvisabile solo qualora, all’esito della comparazione globale, emerga una diminuzione “certa” del compenso che sarebbe stato corrisposto qualora il rapporto fosse proseguito con il cedente nelle medesime condizioni lavorative.
Non possono essere apprezzati importi che, se pure occasionalmente versati prima del passaggio, non costituivano il “normale” corrispettivo della prestazione, perché legati a variabili inerenti alle modalità qualitative e quantitative della prestazione stessa.
Ciò significa che il nuovo datore di lavoro deve garantire il mantenimento del trattamento economico fondamentale già goduto, mediante eventuale attribuzione di assegni ad personam compensativi, ma non è tenuto a riconoscere automaticamente incrementi retributivi legati alla diversa disciplina vigente presso di sé, come ad esempio scatti di anzianità non previsti dalla contrattazione applicata al cedente.
La valorizzazione dell’esperienza professionale specifica
L’aspetto più rilevante dell’ordinanza 107/2026 riguarda la legittimità di sistemi di progressione economica che valorizzino esclusivamente o principalmente l’esperienza professionale maturata alle dipendenze dell’amministrazione di destinazione, differenziandola da quella riferibile alla pregressa fase del rapporto presso altro ente.
Come affermato dalla Cassazione nella sentenza n. 10528/2018, ampiamente richiamata dalla giurisprudenza successiva, “il nuovo datore, pertanto, ben può ai fini della progressione di carriera valorizzare l’esperienza professionale specifica maturata alle proprie dipendenze, differenziandola da quella riferibile alla pregressa fase del rapporto”.
Questo principio è stato confermato dalla sentenza n. 13622/2020, secondo cui “può risultare irrilevante, ai fini della progressione di carriera, l’anzianità maturata presso l’ente di provenienza, ove il nuovo datore di lavoro abbia inteso valorizzare, con il bando di selezione, l’esperienza professionale specifica maturata alle proprie dipendenze”.
La ratio di tale orientamento risiede nel fatto che la prosecuzione giuridica del rapporto di lavoro non fa venir meno la diversità fra le due fasi di svolgimento del rapporto medesimo, sempre che il trattamento differenziato non implichi la mortificazione di un diritto già acquisito dal lavoratore.
Le progressioni economiche nel quadro della riforma meritocratica
L’ordinanza si inserisce in un contesto normativo che ha profondamente innovato la disciplina delle progressioni economiche nel pubblico impiego, orientandola verso criteri di selettività e merito piuttosto che verso automatismi basati sulla mera anzianità di servizio.
L’articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165/2001, come modificato dalla “riforma Brunetta” (d.lgs. n. 150/2009), stabilisce che “le progressioni all’interno della stessa area avvengono, con modalità stabilite dalla contrattazione collettiva, in funzione delle capacità culturali e professionali e dell’esperienza maturata e secondo principi di selettività, in funzione della qualità dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito”.
L’articolo 23 del decreto legislativo n. 150/2009 ha rafforzato tale impostazione prevedendo che “le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione”.
La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 27932/2020, ha chiarito che le progressioni orizzontali non possono essere assegnate solo sulla base dell’anzianità, ma devono tener conto dell’effettivo valore della prestazione in base a criteri meritocratici, al fine di premiare i lavoratori migliori.
La Corte dei Conti è intervenuta ripetutamente per ribadire che “obliterare completamente il criterio della selezione meritocratica a favore di una indiscriminata valutazione del mero dato dell’anzianità pregressa” contrasta con la finalità premiale delle progressioni economiche, dirette a remunerare il maggior grado di competenza professionale conseguito dai dipendenti.
Il CCNL Funzioni Locali 2019-2021 e i “differenziali stipendiali”
Il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del comparto Funzioni Locali 2019-2021, sottoscritto il 16 novembre 2022, ha ridisegnato il sistema delle progressioni economiche introducendo i cosiddetti “differenziali stipendiali“, intesi come incrementi stabili del trattamento economico finalizzati a remunerare il maggior grado di competenza professionale progressivamente acquisito dai dipendenti nello svolgimento delle attribuzioni proprie dell’area di classificazione.
L’articolo 14 del CCNL prevede che l’attribuzione dei differenziali stipendiali avvenga mediante procedura selettiva di area, nel rispetto di criteri articolati:
- Media delle ultime tre valutazioni individuali annuali conseguite (peso minimo 40%)
- Esperienza professionale maturata (peso massimo 40%)
- Ulteriori criteri definiti in sede di contrattazione integrativa (titoli culturali e professionali, percorsi formativi)
La ponderazione di tali criteri è rimessa alla contrattazione decentrata integrativa, che deve comunque rispettare i vincoli minimi e massimi stabiliti dal contratto nazionale.
Questa articolazione conferma che il legislatore contrattuale ha inteso superare la logica della mera anzianità, favorendo una valutazione multifattoriale della professionalità del dipendente.
Significativamente, la disciplina contrattuale precisa che possono partecipare alla procedura selettiva i lavoratori che negli ultimi tre anni non abbiano beneficiato di alcuna progressione economica, termine che può essere ridotto a due anni o elevato a quattro in sede di contrattazione integrativa.
Questo requisito temporale opera indipendentemente dall’amministrazione presso cui la precedente progressione sia stata conseguita, attestando che il sistema guarda alla posizione economica acquisita dal dipendente, non all’ente presso cui tale posizione è stata raggiunta.
Implicazioni pratiche e applicative
Per i dipendenti trasferiti in mobilità, la sentenza chiarisce che:
- Non esiste un diritto automatico a vedere riconosciuta l’anzianità maturata presso l’ente di provenienza ai fini delle progressioni economiche presso il nuovo datore.
- L’amministrazione di destinazione può legittimamente prevedere, nei bandi di progressione, criteri che valorizzino l’esperienza professionale specifica maturata alle proprie dipendenze, distinguendola dall’anzianità generica.
- Resta fermo il diritto al mantenimento del trattamento economico fondamentale goduto all’atto del trasferimento, comprensivo delle progressioni economiche già acquisite presso l’ente cedente.
- Il mancato riconoscimento dell’anzianità pregressa ai fini di nuove progressioni è legittimo purché non comporti un peggioramento retributivo sostanziale rispetto alla situazione goduta prima del trasferimento.
Per le amministrazioni pubbliche, la pronuncia offre margini di autonomia nella definizione dei criteri di progressione, consentendo di:
- Privilegiare la conoscenza specifica dell’organizzazione, delle procedure e delle peculiarità operative dell’ente.
- Valorizzare il percorso di crescita professionale interno, incentivando la permanenza e l’investimento formativo presso la medesima amministrazione.
- Applicare criteri meritocratici basati sulla valutazione della performance conseguita nel triennio precedente, anche se prestata in posizioni economiche diverse.
Tuttavia, tali margini non sono illimitati. La contrattazione integrativa deve comunque rispettare i vincoli fissati dal CCNL nazionale e assicurare che i criteri adottati siano oggettivi, trasparenti e non discriminatori.
La giurisprudenza ha censurato bandi che valorizzavano esclusivamente l’anzianità di servizio, escludendo qualsiasi valutazione della competenza professionale effettiva.
Questioni aperte e profili critici
Nonostante la chiarezza dell’orientamento giurisprudenziale, permangono alcune zone grigie che meritano attenzione.
Il computo dell’anzianità pregressa ai fini dei requisiti di partecipazione: mentre è pacifico che l’anzianità maturata presso altro ente non debba essere automaticamente valorizzata come criterio di valutazione nella procedura selettiva, resta incerta la questione se tale anzianità debba essere computata ai fini della maturazione dei requisiti minimi di accesso alla procedura (ad esempio, il requisito di permanenza biennale o triennale nella posizione economica in godimento).
Alcune pronunce e orientamenti Aran hanno riconosciuto che, in ragione della continuità del rapporto di lavoro derivante dalla cessione del contratto, l’anzianità pregressa deve essere considerata ai fini del computo dei requisiti di partecipazione. Altri autori sottolineano invece che anche tale aspetto è rimesso alla contrattazione integrativa.
La tutela delle aspettative professionali: l’impostazione secondo cui il lavoratore trasferito conserva solo i diritti acquisiti e non le aspettative potrebbe apparire penalizzante in situazioni in cui il dipendente, al momento del trasferimento, si trovi in posizione utile per una progressione imminente presso l’ente cedente.
Tuttavia, la giurisprudenza è ferma nel ritenere che le aspettative di miglioramento futuro non costituiscono posizioni giuridicamente tutelate in caso di cessione del contratto.
Il bilanciamento tra esigenze organizzative e tutela del lavoratore: se è vero che l’amministrazione può valorizzare l’esperienza specifica maturata alle proprie dipendenze, resta da chiarire fino a che punto tale valorizzazione possa spingersi senza tradursi in una discriminazione indiretta verso i dipendenti trasferiti.
La giurisprudenza europea, in materia di lavoro a tempo determinato e somministrazione, ha censurato meccanismi che, pur formalmente neutri, finivano per penalizzare categorie specifiche di lavoratori.
Un’applicazione rigida del principio potrebbe creare situazioni in cui un dipendente altamente qualificato, trasferito dopo molti anni di servizio presso altro ente, si trovi sistematicamente escluso dalle progressioni per il solo fatto di non aver maturato sufficiente anzianità presso il nuovo datore.
Coordinamento con la disciplina europea
La questione del riconoscimento dell’anzianità pregressa interseca anche la disciplina europea sul trasferimento d’impresa, con particolare riferimento alla direttiva 2001/23/CE (già direttiva 77/187/CEE).
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha affermato che, nell’ipotesi di trasferimento d’impresa, l’anzianità di servizio assume rilevanza essenziale ai fini della quantificazione di diritti di natura pecuniaria dei lavoratori trasferiti e deve essere opponibile al cessionario quando dalla sua mancata considerazione derivi un peggioramento retributivo sostanziale.
Tuttavia, come correttamente evidenziato dalla giurisprudenza nazionale, la direttiva europea tutela il mantenimento del trattamento retributivo acquisito, non il diritto a progressioni future secondo regole più favorevoli.
Il principio di non discriminazione sancito dalla normativa europea non impone quindi al cessionario di riconoscere al lavoratore trasferito un trattamento identico a quello riservato ai dipendenti già in servizio alle proprie dipendenze, ma solo di garantire che non si verifichi un peggioramento rispetto alla situazione precedente.
La posizione della Corte dei Conti
La Corte dei Conti ha fornito importanti contributi interpretativi in materia di progressioni economiche, sottolineando ripetutamente la necessità di rispettare i principi di economicità, efficienza ed efficacia della spesa pubblica.
In diverse pronunce, le sezioni regionali di controllo hanno evidenziato che l’attribuzione indiscriminata di progressioni economiche basate sul mero automatismo dell’anzianità si pone in contrasto con i vincoli di finanza pubblica e con la ratio delle riforme introdotte dal decreto legislativo n. 150/2009.
La giurisprudenza contabile ha inoltre precisato che il finanziamento delle progressioni deve avvenire nell’ambito delle risorse stabili del Fondo per le risorse decentrate, con obbligo di certificazione della copertura finanziaria prima dell’attribuzione.
Questo vincolo di bilancio rende ancor più necessaria una rigorosa selezione dei beneficiari, sulla base di criteri meritocratici che premino effettivamente il maggior apporto professionale.
A cura di Avv. Roberto Mastrofini
