Il settore delle Comunità Energetiche Rinnovabili (CER) si trova in una fase di significativa espansione grazie alle recenti evoluzioni normative.
Il decreto MASE n. 59 del 28.02.2025 ha prorogato i termini per la presentazione delle domande di accesso ai contributi PNRR al 30 novembre 2025.
Inoltre, il nuovo decreto MASE del 16 maggio 2025 ha ampliato notevolmente la platea dei beneficiari, estendendo l’accesso agli incentivi dai comuni sotto i 5.000 abitanti a quelli fino a 50.000 abitanti, rappresentando un’opportunità per un numero significativamente maggiore di enti territoriali.
Queste modifiche normative prevedono che l’anticipo del contributo a fondo perduto sia stato aumentato dal 10% al 30% del contributo totale, facilitando l’avvio dei progetti.
Il sistema incentivante si basa su due pilastri: una tariffa incentivante premiale sull’energia condivisa per tutto il territorio nazionale e un contributo a fondo perduto fino al 40% dei costi ammissibili, finanziato dal PNRR nell’ambito dell’Investimento 1.2 “Promozione rinnovabili per le comunità energetiche e l’autoconsumo”.
Il Controllo della Corte dei Conti: Aspetti Procedurali e Normativi
Il quadro normativo dell’art. 5 TUSP
L’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 175/2016, modificato dalla legge n. 118/2022, ha assegnato alla Corte dei conti una nuova funzione di controllo preventivo per la costituzione di società e l’acquisizione di partecipazioni.
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con deliberazione n. 16/SSRRCO/QMIG/2022, hanno chiarito che la ratio di tale funzione è sottoporre a scrutinio i presupposti giuridici ed economici della scelta amministrativa prima della sua attuazione mediante gli strumenti del diritto privato.
Il procedimento prevede che l’amministrazione invii l’atto deliberativo alla Corte dei conti, che deve pronunciarsi entro 60 giorni dal ricevimento.
Qualora la Corte non si pronunci entro tale termine, l’amministrazione può procedere alla costituzione della società o all’acquisto della partecipazione.
In caso di parere negativo o parzialmente negativo, l’ente può ugualmente procedere purché motivi analiticamente le ragioni per cui intende discostarsi dal parere, dandone pubblicità sul proprio sito istituzionale.
Competenza territoriale e natura del controllo
Per gli atti delle regioni e degli enti locali è competente la Sezione regionale di controllo del territorio di riferimento.
Il controllo ha natura di parere consultivo e non ha carattere vincolante, ma il parere favorevole della Corte dei conti esclude la colpa grave nel caso in cui venga eventualmente in rilievo un’ipotesi di responsabilità erariale, nei limiti in cui il parere è reso.
I Requisiti di Motivazione Analitica per le CER
I presupposti normativi fondamentali
L’art. 5, comma 1, del TUSP richiede che l’atto deliberativo sia analiticamente motivato con riferimento a diversi parametri. Per le CER, la motivazione deve dimostrare:
- La necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali ex art. 4 TUSP
- Le ragioni e finalità che giustificano la scelta
- La convenienza economica e sostenibilità finanziaria
- La compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa
- La compatibilità con le norme dei Trattati europei e la disciplina sugli aiuti di Stato
La documentazione tecnica necessaria
Gli enti devono presentare una documentazione articolata che comprenda:
Business Plan o documento equipollente che indichi:
- I costi di installazione degli impianti e la loro copertura tramite contributi MASE e/o incentivi
- I costi di manutenzione ordinaria e straordinaria
- Le voci di ricavo da energia condivisa, venduta e incentivi GSE
- Le previsioni economico-finanziarie complessive per il comune
- L’eventuale previsione di un fondo di solidarietà sociale
Relazione tecnica per la valutazione degli aspetti progettuali:
- Analisi dettagliata dell’area (altimetria, densità abitativa, localizzazione siti produttivi)
- Consumi elettrici attuali e siti produttori esistenti
- Stima della riduzione dei consumi tramite efficientamento energetico
- Analisi economica conseguente alla realizzazione della CER
Documentazione societaria:
- Statuto e Regolamento della società
- Visure camerali degli ultimi 3 esercizi (per società già esistenti)
- Piano previsionale almeno triennale, specifico per il Comune
La Scelta del Modello Societario: Orientamenti della Giurisprudenza Contabile
I modelli più adatti alle finalità istituzionali
La normativa lascia ampia libertà nella scelta della forma giuridica delle CER, purché si tratti di un soggetto giuridico autonomo. Tuttavia, la giurisprudenza della Corte dei conti ha evidenziato alcune preferenze basate sulla coerenza con le finalità istituzionali.
La cooperativa benefit emerge come forma particolarmente adatta. La Corte dei conti del Friuli-Venezia Giulia ha espresso il primo parere favorevole in Italia per una CER costituita come società cooperativa benefit a responsabilità limitata. Questo modello presenta vantaggi significativi:
- Il principio “una testa un voto” garantisce la democraticità gestionale
- Il capitale variabile si adatta all’ingresso e uscita dei soci
- La qualificazione “benefit” enfatizza il beneficio comune rispetto alle scelte imprenditoriali
- Lo scopo mutualistico è coerente con la condivisione di benefici ambientali, economici e sociali
La fondazione di partecipazione rappresenta un’alternativa strutturata. Questo modello combina:
- La presenza di fondatori con potere direttivo
- La partecipazione di soci con modalità analoghe alle associazioni
- L’autonomia patrimoniale perfetta
- La possibilità di prevedere categorie di soci con poteri differenziati
Tuttavia, la Corte dei conti ha sottolineato il rischio che nella fondazione di partecipazione l’ente pubblico, in quanto fondatore, possa determinare unilateralmente le sorti della CER, contraddicendo il principio della “porta aperta” che caratterizza le comunità energetiche.
I vincoli derivanti dall’art. 4 TUSP
L’art. 4, comma 7, del TUSP ammette espressamente le partecipazioni nelle società aventi per oggetto sociale prevalente “la produzione di energia da fonti rinnovabili”. Tuttavia, la Corte dei conti ha chiarito che non è sufficiente il mero richiamo alla norma: è necessario dimostrare che l’attività di produzione energetica da fonti rinnovabili sia strumentale al perseguimento di finalità istituzionali dell’ente.
La giurisprudenza contabile ha precisato che tali attività possono assolvere a una finalità pubblica purché la motivazione dimostri che si tratta di attività che, in relazione al territorio di riferimento, non sarebbero svolte dal mercato senza intervento pubblico o sarebbero espletate a condizioni differenti.
La Valutazione di Sostenibilità Finanziaria
La duplice dimensione: oggettiva e soggettiva
Le Sezioni Riunite hanno chiarito che la sostenibilità finanziaria assume una duplice accezione:
Sostenibilità oggettiva: riguarda le caratteristiche proprie dell’operazione di investimento societario, verificando la capacità della società di garantire autonomamente l’equilibrio economico-finanziario attraverso l’esercizio delle attività.
Sostenibilità soggettiva: pondera gli effetti in relazione alla specifica situazione finanziaria dell’ente pubblico interessato, considerando l’impatto sui suoi equilibri di bilancio.
Gli strumenti di valutazione
La valutazione deve essere supportata da business plan o forme analoghe di analisi di fattibilità che esaminino l’attività d’impresa che si intende avviare. Particolare attenzione deve essere posta alla prospettiva di assicurare un’adeguata capitalizzazione della società, evitando rischi di sottocapitalizzazione.
La valutazione deve effettuarsi anche in chiave prospettica, considerando i limiti dell’art. 14 TUSP relativi agli interventi di sostegno finanziario alle società partecipate in difficoltà.
La Convenienza Economica e l’Analisi Comparativa
Il confronto con alternative gestionali
L’ente deve motivare la convenienza economica attraverso il confronto con altre soluzioni gestionali, quali la gestione diretta o la completa esternalizzazione mediante affidamento del servizio, ove tali alternative siano percorribili.
L’analisi comparativa deve considerare non solo gli aspetti economici immediati, ma anche i benefici ambientali, sociali ed economici a lungo termine che la CER può generare per la comunità locale.
La gestione del patrimonio pubblico
Un aspetto cruciale riguarda la modalità di concessione dei terreni per l’installazione degli impianti. Nel nostro ordinamento vige il principio generale di redditività del bene pubblico, ma questo può subire eccezioni quando venga perseguito un interesse pubblico di rango equivalente o superiore.
Per le CER, che si caratterizzano per l’assenza del preminente fine di lucro, l’utilizzo di beni pubblici può essere giustificato quando serve a realizzare servizi pubblici o di interesse per la collettività insediata sul territorio comunale. Tale interesse deve essere motivato in concreto nell’atto, con riguardo alla compatibilità finanziaria dell’operazione.
La Corte dei conti ha evidenziato come esempio positivo la messa a disposizione di ex discariche per impianti fotovoltaici destinati alle CER, rappresentando un elemento di valorizzazione territoriale.
L’Adempimento della Consultazione Pubblica
I requisiti procedurali
L’art. 5, comma 2, del TUSP prevede che gli enti locali sottopongano lo schema di atto deliberativo a forme di consultazione pubblica, secondo modalità da essi stessi disciplinate. La Corte dei conti ha chiarito che non è sufficiente la pubblicazione della delibera nell’albo pretorio, già prevista dalla legge.
È necessario che l’ente definisca modalità specifiche di consultazione pubblica, preferibilmente attraverso regolamento, coinvolgendo attivamente la cittadinanza mediante questionari, proposte e raccolte di pareri.
L’importanza del coinvolgimento comunitario
Il percorso di consultazione riveste particolare importanza per le CER, dato il loro carattere intrinsecamente comunitario e partecipativo. L’esame delle decisioni della Corte dei conti dimostra quanto sia importante dare atto dell’avvenuta realizzazione di un percorso di consultazione popolare.
La Compatibilità con la Disciplina Europea sugli Aiuti di Stato
La verifica di conformità
L’art. 5, comma 2, del TUSP stabilisce che l’atto amministrativo deve dare atto della compatibilità dell’intervento finanziario con le norme dei Trattati europei e la disciplina sugli aiuti di Stato. Tale compatibilità deve essere supportata da un’adeguata attività istruttoria volta a evidenziare l’assenza di potenziali rischi di lesione della concorrenza.
Per le CER, questa valutazione assume particolare rilevanza considerando i contributi pubblici previsti dal PNRR e le tariffe incentivanti erogate dal GSE.
Il Monitoraggio nel Tempo e gli Effetti del Parere
Il controllo successivo
La Corte dei conti ha evidenziato che spesso le operazioni di costituzione di CER vengono sottoposte a monitoraggio nel tempo per verificare in concreto la conformità ai requisiti dell’art. 5 TUSP. Questo controllo successivo permette di valutare l’effettiva realizzazione degli obiettivi prefissati.
Gli effetti protettivi del parere favorevole
Il parere favorevole della Corte dei conti esclude la colpa grave nel caso di eventuali ipotesi di responsabilità erariale, nei limiti in cui il parere è reso. Questo rappresenta un importante elemento di tutela per gli amministratori che seguono le indicazioni del Collegio contabile.
Raccomandazioni Operative per gli Enti Locali
Preparazione della documentazione
Gli enti che intendono costituire una CER dovrebbero:
- Sviluppare uno studio di fattibilità completo che includa analisi tecnica, economica e giuridica
- Predisporre un business plan dettagliato con scenari plurimi e analisi di sensitività
- Definire chiaramente la forma giuridica più adatta alle specificità territoriali
- Strutturare un percorso di consultazione pubblica efficace e documentato
- Analizzare le alternative gestionali disponibili con approccio comparativo
Gestione dei rapporti con la Corte dei conti
È fondamentale che gli enti:
- Presentino documentazione completa e analitica fin dalla prima trasmissione
- Siano disponibili al dialogo istruttorio che la Corte può avviare
- Considerino che tale dialogo non sospende i termini per il rilascio del parere
Considerazioni sui tempi
Con la proroga al 30 novembre 2025 per l’accesso ai contributi PNRR e l’estensione ai comuni fino a 50.000 abitanti, si prevede un incremento significativo delle richieste di parere alla Corte dei conti. Gli enti dovrebbero quindi pianificare con anticipo la predisposizione della documentazione e l’invio della richiesta.
Conclusioni: Verso una Governance Efficace delle CER
Le Comunità Energetiche Rinnovabili rappresentano uno strumento strategico per la transizione energetica e lo sviluppo sostenibile dei territori. Il controllo della Corte dei conti, pur rappresentando un passaggio procedurale aggiuntivo, costituisce un importante presidio di legalità e buona amministrazione che può contribuire al successo di questi progetti.
L’approccio della magistratura contabile appare orientato alla sostanza piuttosto che alla forma, privilegiando soluzioni che garantiscano effettivamente il perseguimento delle finalità istituzionali e la sostenibilità economico-finanziaria delle operazioni.
La crescente esperienza applicativa e i primi pareri favorevoli rilasciati stanno delineando un quadro di riferimento sempre più chiaro per gli enti locali che intendono intraprendere questo percorso. La chiave del successo risiede nella capacità di coniugare rigore procedurale, sostenibilità economica e partecipazione comunitaria, elementi che caratterizzano le migliori esperienze di comunità energetiche in ambito europeo.
L’evoluzione normativa in corso, con l’ampliamento della platea dei beneficiari e il rafforzamento degli incentivi, offre opportunità significative che gli enti locali possono cogliere attraverso una pianificazione attenta e una documentazione accurata, in linea con i principi di buona amministrazione che la Corte dei conti è chiamata a verificare.
A cura di Avv. Roberto Mastrofini
