Con l’impostazione penalistica recepita dal Decreto legislativo n. 152/2006[1], cd. “Testo Unico in Materia Ambientale” o “Codice dell’Ambiente”, la precedente impostazione amministrativo sanzionatoria degli illeciti ambientali ha visto un notevole cambiamento. Tale normativa, tuttavia, risulta comunque in continua evoluzione, come dimostrato dalle modifiche introdotte dal Decreto-legge n. 116/2025, cd. “Decreto Terra Dei Fuochi”[2].
Molti Enti Locali hanno mantenuto Regolamenti Comunali quale fonte normativa riconosciuta per introdurre sanzioni di dettaglio in materia ambientale, la cui legittimità era stata messa a dura prova dall’Ordinanza della Corte di Cassazione n. 29427/2023[3].
L’Ordinanza ha sostenuto che «l’art. 1 n. 689 del 1981, avendo recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalità, impedisce che sanzioni siffatte possano essere direttamente comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, quale un regolamento comunale o un’ordinanza del sindaco. È stato chiarito che il principio di legalità fissato dall’art. 1 […] si concreta in un regime di “riserva assoluta” di legge», riserva che è comunque posta da un atto di legge e, pertanto, risulta “relativa” e superabile solamente da altro atto avente forza di legge.
La stessa sentenza, nel richiamare un precedente orientamento della stessa Corte, riportava che “il principio di tipicità e di riserva di legge, fissato in materia delle sanzioni amministrative dall’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, impedisce che l’illecito amministrativo e la relativa sanzione siano introdotti direttamente da fonti normative secondarie, senza tuttavia escludere che i precetti della legge, sufficientemente individuati siano etero integrati da norme regolamentari, in virtù della particolare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare”.[4]
Con la Sentenza n. 25905 del 25 settembre 2024[5], la Corte di Cassazione Civile ha, invece, contestualizzato e parzialmente ribaltato quanto sostenuto in merito alla legittimità dell’introduzione di sanzioni amministrative ai sensi e nei limiti dell’art. 7-bis del D.lgs. n. 267/2000[6].
Il caso di specie riguardava un verbale di accertamento per l’errato conferimento dei rifiuti emesso da A.M.A. nei confronti di un condominio, ai sensi dell’art. 14 c. 7 del Regolamento Comunale del Comune di Roma Capitale per la Gestione dei Rifiuti Urbani[7].
Tale errato conferimento è stato imputato solidalmente al condominio, essendo rimasto ignoto il trasgressore materiale della norma regolamentare.
Considerato che i Regolamenti sono indicati nelle “Disposizioni sulla legge in generale” quale legittima fonte del diritto, ma che “il potere regolamentare di altre autorità – diverse dal Governo – è esercitato nei limiti delle rispettive competenze, in conformità delle leggi particolari”.
Tali competenze sono ben delineate dagli artt. 117 e 118 della Costituzione Italiana, dove è indicata quale competenza esclusiva dello Stato la “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa” e la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, salvo delega alle Regioni.
La Corte di Cassazione ha analizzato la previsione del cd. “Decreto Ronchi” e quelle degli artt. 192 ss. del Codice dell’Ambiente[8] contestualizzandole con l’art. 7-bis del Testo Unico degli Enti Locali, il quale consente ai Comuni di applicare sanzioni per violazioni dei Regolamenti Comunali[9].
Le Cassazione così afferma che per come ricostruita la normativa di riferimento “è evidente che il Comune, dovendo amministrare la raccolta dei rifiuti, ha il potere di controllare il rispetto delle prescrizioni normative e di qui la legittimità dell’adozione di un Regolamento di gestione degli stessi, anche comminando sanzioni amministrative, da ricondurre nella più ampia previsione dell’art. 7-bis D.lgs. n. 267 del 2000, richiamato all’art. 65 del medesimo regolamento del Comune di Roma n. 105 del 2005, il quale stabilisce la diversa sanzione pecuniaria da applicarsi in via residuale “salvo diversa disposizione di legge”, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali”.
Sulla solidarietà della responsabilità attribuita al Condominio, quale entità dotata di soggettività di giuridica propria, “va affermata la responsabilità solidale del Condominio con il contravventore, rimasto però nella specie sconosciuto, in quanto trova fondamento nella circostanza che i contenitori dei rifiuti erano collocati in luoghi di proprietà condominiale e la mancata identificazione degli autori materiali delle violazioni non può esentare da responsabilità il Condominio”.
Per i Comuni questo orientamento ammette la legittimità di impianti sanzionatori amministrativi, nei limiti richiamati, per le condotte di “errato conferimento” dei rifiuti solidi urbani, fatte sempre salve le disposizioni penalistiche e prevalenti in tema di “abbandono dei rifiuti” del Codice Ambientale o le residuali ipotesi legislative di illeciti amministrativi innovate dal Decreto Terra dei Fuochi per l’abbandono dei prodotti da fumo e di rifiuti di piccolissime dimensioni[10].
Tra gli adempimenti da attenzionare, occorre ricordare la necessità di nominare ai sensi dell’art. 28 del Reg. (UE) 2016/679 eventuali ditte affidatarie della gestione della raccolta dei rifiuti, cd. “soggetto gestore”, nonché fornire l’informativa ai sensi degli artt. 13 e 14 del Reg. (UE) 2016/679, chiarendo la possibilità che nel trattamento di dati personali siano coinvolti ulteriori soggetti oltre al Titolare del Trattamento e suo personale dipendente autorizzato ed istruito per il trattamento di dati personali in questione.
Sulle modalità per il rilievo dell’illecito amministrativo, occorre sempre considerare che l’errato conferimento può anche rientrare in più grave fattispecie di illecito a rilevanza penale, il che circoscrive fortemente la base giuridica per il trattamento di dati personali correlati anche all’errato conferimento.
Solamente personale dotato della qualifica di polizia giudiziaria del personale delle forze di pubblica sicurezza ovvero della polizia locale dei Comuni dovrebbe essere legittimato ai controlli in materia, ai sensi del Reg. (UE) n. 2016/679 e dell’art. 13 della Legge n. 689 del 24 novembre 1981, fatte salve deroghe legislative che attribuiscano tale limitata competenza a soggetti diversi dalle forze di polizia locale[11].
Infine, costituisce peraltro valida indicazione quanto detto dal Garante per la Protezione dei Dati Personali nel provvedimento generale sulla Raccolta Differenziata dei Rifiuti [12] sulle ispezioni dei sacchetti.
A cura di Dott. Eucalipto Edoardo
[1] Cfr. Decreto Legislativo “Norme in Materia Ambientale”, n. 152 del 3 aprile 2006, in G.U. n. 88 del 14 aprile 2006, Suppl. Ordinario n. 96.
[2] Cfr. Decreto-Legge “Disposizioni urgenti per il contrasto alle attività illecite in materia di rifiuti, per la bonifica dell’area denominata Terra dei fuochi e per l’istituzione del Dipartimento per il Sud, nonché in materia di assistenza alla popolazione colpita da eventi calamitosi”, n. 116 del 8 agosto 2025, conv. in L. n. 147, del 3 ottobre 2025, in G.U. n. 233 del 07 ottobre 2025.
[3] Cfr. Ordinanza Cassazione Civile, Sez. 2, n. 29427 del 27 settembre 2023, in www.italgiure.giustizia.it.
[4] La citata Ordinanza continua ribadendo che « il rispetto del principio di tipicità e legalità nell’ambito dell’illecito amministrativo comporta che la fattispecie dell’illecito e la relativa sanzione non possono essere introdotti direttamente da fonti normative secondarie, pur ammettendosi che i precetti della legge, se sufficientemente individuati, possano essere integrati da norme regolamentari, in virtù della particolare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare (Sez. 2, n. 7371/2009)».
[5] Sent. Cassazione Civile, Sez. 2, n. 25905 del 25 settembre 2024, in www.italgiure.giustizia.it.
[6] L’art. 7-bis del D.lgs. n. 267/2000 nella richiamata Ordinanza n. 29427 del 27 settembre 2023 veniva delegittimato poiché « la natura di riserva relativa di legge – posta dall’art. 1 della L. n. 689/1981 – «non può costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad una prescrizione normativa “in bianco” [ … ], senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini» (Corte cost., sent. n. 115 del 2011 […])».
[7] Regolamento Comunale per la gestione dei Rifiuti Urbani, adottato con Deliberazione del Consiglio Comunale di Roma, n. 105, del 12 maggio 2005, in www.comune.roma.it, peraltro aggiornato al Regolamento per la Gestione dei Rifiuti Urbani approvato con Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 44 del 13 maggio 2021, in www.comune.roma.it.
[8] Il combinato disposto dell’art. 182 bis del Codice dell’Ambiente, introdotto con art. 9 c. 11 del D.lgs. n. 205 del 2010 recante “Principi di autosufficienza e prossimità”, con l’art. 200 “organizzazione territoriale del servizio
di gestione integrata dei rifiuti urbani” del Codice dell’Ambiente individuano una sufficiente competenza attribuita ai Comuni, tale che “il Comune, dovendo amministrare la raccolta dei rifiuti, ha il potere di controllare il rispetto delle prescrizioni normative e di qui la legittimità dell’adozione di un Regolamento di gestione degli stessi, anche comminando sanzioni amministrative, da ricondurre nella più ampia previsione dell’art. 7-bis d.lgs. n. 267 del 2000, richiamato all’art. 65 del medesimo regolamento del Comune di Roma n. 105 del 2005, il quale stabilisce la diversa sanzione pecuniaria da applicarsi in via residuale “salvo diversa disposizione di legge”, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali”, cfr. Sent. Cassazione Civile, Sez. 2, n. 25905 del 25 settembre 2024, cit.
[9] Specialmente da notare che l’art. 198 “Competenze dei Comuni” del D.lgs. n. 152/2006 riporta al comma 2 che “I comuni concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza con i piani d’ambito adottati ai sensi dell’articolo 201, comma 3, stabiliscono in particolare: a) le misure per assicurare la tutela igienico-sanitaria in tutte le fasi della gestione dei rifiuti urbani; b) le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani; c) le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi; d) le norme atte a garantire una distinta ed adeguata gestione dei rifiuti urbani pericolosi e dei rifiuti da esumazione ed estumulazione di cui all’articolo 184, comma 2, lettera f); e) le misure necessarie ad ottimizzare le forme di conferimento, raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio in sinergia con altre frazioni merceologiche, fissando standard minimi da rispettare; f) le modalità di esecuzione della pesata dei rifiuti urbani prima di inviarli al recupero e allo smaltimento; […]».
[10] Cfr. Artt. 232-bis “Rifiuti di prodotti da fumo” & 232-ter “Divieto di Abbandono di Rifiuti di piccolissime dimensioni” del D.lgs. n. 152/2006.
[11] Cfr. L.R. Lazio n. 40/1998 e, specie, art. 6 c. 3-bis, L.R. Lazio n. 27/1998, in B.U.R. n. 21 del 30 luglio 1998 e ss.mm.ii., su www.consiglio.regione.lazio.it; vd. anche art. 81 “Vigilanza” Reg. Comunale per la Gestione dei Rifiuti Urbani Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 44 del 13 maggio 2021, cit.
[12] «Agli organi addetti al controllo è riconosciuta la possibilità di procedere a ispezioni di cose e luoghi diversi dalla privata dimora per accertare le violazioni di rispettiva competenza (art. 13, l. 24 novembre 1981, n. 689). Tale facoltà deve essere esercitata selettivamente, nei soli casi in cui il soggetto che abbia conferito i rifiuti con modalità difformi da quelle consentite non sia in altro modo identificabile. Risulterebbe, quindi, invasiva la pratica di ispezioni generalizzate da parte del personale incaricato (agenti di polizia municipale; dipendenti di aziende municipalizzate), del contenuto dei sacchetti al fine di trovare elementi informativi in grado di identificare, presuntivamente, il conferente»; §4 Prescrizioni da osservare, lett. d), Autorità Garante per la Protezione dei Dati Personali, Provv. Gen. “Raccolta differenziata dei rifiuti: indicazioni del Garante” del 14 luglio 2005, doc. web n. 1149822, in www.garanteprivacy.it.
