La recente sentenza della Corte dei Conti, sezione I d’Appello (sentenza n. 60 del 17 aprile 2025), ha stabilito un importante principio riguardante la liquidazione della retribuzione di risultato ai dipendenti pubblici in assenza di un sistema formale di valutazione. Questa decisione merita una riflessione per comprenderne le implicazioni giuridiche e pratiche per la pubblica amministrazione italiana.
La retribuzione di risultato rappresenta una componente accessoria del trattamento economico dei dirigenti e dei dipendenti con posizioni organizzative nella pubblica amministrazione. Questo istituto è disciplinato da diverse fonti normative:
La Disciplina Legislativa richiamata dalla Corte
Il Decreto Legislativo 150/2009 (c.d. “Decreto Brunetta”) ha introdotto un sistema organico di valutazione della performance nella pubblica amministrazione. In particolare:
- L’articolo 10 stabilisce l’obbligo per le amministrazioni di redigere il Piano della Performance, documento programmatico triennale che individua gli obiettivi strategici ed operativi
- L’articolo 18, comma 2, vieta espressamente “la distribuzione di premi collegati alla performance in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione”
- L’articolo 7 regola il Sistema di misurazione e valutazione della performance, stabilendo che le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale
In caso di mancata adozione del Piano della Performance, l’articolo 10, comma 5, prevede il divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che hanno concorso alla mancata adozione.
La Disciplina Contrattuale
La materia è disciplinata anche dalla contrattazione collettiva:
- Il CCNL del 31 marzo 1999, all’articolo 9, già disciplinava la valutazione dei risultati, stabilendo la connessione tra valutazione e retribuzione di risultato
- I vari CCNL (fino al CCNL del 16/7/2024 per la Dirigenza e al CCNL del 16/11/2022 per il comparto) ribadiscono che la retribuzione di risultato sia correlata al raggiungimento di specifici obiettivi e alla qualità della prestazione.
I Fatti del Caso Esaminato dalla Corte dei Conti
Nel caso oggetto della sentenza n. 60/2025, la Procura contestava l’erogazione della retribuzione di risultato in assenza di un sistema di valutazione formalmente adottato. Secondo la tesi dell’accusa, la retribuzione di risultato poteva essere erogata solo previa valutazione periodica del dipendente, da effettuare sulla base di criteri e procedure previsti da un apposito sistema adottato preventivamente.
La controversia riguardava quindi la legittimità dell’erogazione della retribuzione di risultato in una situazione in cui:
- L’amministrazione non aveva adottato tempestivamente un sistema di valutazione
- Il dipendente aveva comunque svolto le sue mansioni in modo diligente
- Non vi erano state contestazioni sulla qualità della prestazione lavorativa resa
I Principi Giuridici Stabiliti dalla Sentenza
La sentenza della Corte dei Conti ha stabilito importanti principi giuridici:
Sostanza vs. Forma nella Valutazione della Performance – Il primo principio fondamentale è la prevalenza della sostanza sulla forma. La Corte ha riconosciuto che, nonostante l’assenza formale di un sistema di valutazione, ciò che conta è la sostanza della prestazione effettivamente resa. In particolare:
- Non si può condizionare il soddisfacimento di un diritto della personalità (la retribuzione correlata alla prestazione) alla negligente inerzia dell’amministrazione datrice di lavoro
- La valutazione della performance non dipende esclusivamente dall’esistenza di un sistema formale di misurazione, ma può essere desunta anche dalla diligenza nell’adempimento degli obblighi di servizio
L’Utilitas come Elemento Fondamentale – La Corte ha sottolineato l’importanza dell’utilitas conseguita dall’amministrazione attraverso la prestazione lavorativa:
- In presenza di un esatto adempimento lavorativo, sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, sussiste il diritto alla retribuzione come corrispettivo dell’utilitas ricevuta dall’amministrazione.
- La retribuzione rappresenta la causa del contratto di lavoro e deve essere corrisposta a fronte della prestazione effettivamente resa.
La Natura Non Automatica della Retribuzione di Risultato – La Corte ha riaffermato che la retribuzione di risultato:
- Non è un compenso automaticamente spettante in ragione della sola qualifica rivestita
- È una retribuzione finalizzata a remunerare la qualità delle prestazioni e il raggiungimento degli obiettivi
- È subordinata, in linea di principio, ad una determinazione annuale da effettuarsi a seguito della definizione degli obiettivi e delle valutazioni degli organi di controllo interno
L’Interpretazione Sostanziale vs. Formale delle Norme sulla Valutazione – Un aspetto centrale della sentenza riguarda il bilanciamento tra l’interpretazione formale e sostanziale delle norme sulla valutazione della performance. La Corte ha privilegiato un’interpretazione sostanziale, riconoscendo che:
Limiti dell’Interpretazione Formale
- L’interpretazione formale rigida porterebbe a negare il diritto alla retribuzione per fatti non imputabili al dipendente (ritardo dell’amministrazione nell’adozione del sistema di valutazione)
- Il dipendente aveva sollecitato più volte l’amministrazione ad adottare il sistema di valutazione, inserendo anche il punto all’ordine del giorno degli organi competenti
Valore dell’Interpretazione Sostanziale
- L’assenza di contestazioni sulla prestazione da parte dell’amministrazione costituisce un elemento probatorio della qualità della performance
- La durata prolungata della prestazione senza rilievi di natura disciplinare o di merito è indice di piena soddisfazione della performance ricevuta
- In una logica di rapporto sinallagmatico, l’amministrazione avrebbe potuto facilmente ripetere gli emolumenti erogati qualora avesse accertato successivamente l’inadeguatezza della performance
Le Implicazioni Pratiche per la Pubblica Amministrazione
La sentenza ha importanti implicazioni pratiche:
Per le Amministrazioni Pubbliche
Le amministrazioni devono adottare e aggiornare tempestivamente i sistemi di valutazione per evitare controversie. L’inerzia nell’adozione degli strumenti di valutazione non può essere utilizzata come pretesto per negare la retribuzione di risultato quando la prestazione è stata effettivamente resa. La mancata contestazione della qualità della prestazione può essere interpretata come tacito riconoscimento della sua adeguatezza
Per i Dipendenti Pubblici
Il diritto alla retribuzione di risultato è collegato all’effettiva performance e non solo all’esistenza di sistemi formali di valutazione. È importante documentare le richieste di adozione del sistema di valutazione per dimostrare la propria buona fede. La diligenza nella prestazione e l’assenza di contestazioni possono costituire elementi probatori a favore del diritto alla retribuzione di risultato
Confronto con la Giurisprudenza Precedente
La sentenza n. 60/2025 si inserisce in un filone giurisprudenziale che ha esaminato in diverse occasioni la natura della retribuzione di risultato:
- La Corte di Cassazione (sentenza n. 2459/2011) ha stabilito che la retribuzione di risultato non costituisce una voce automatica del corrispettivo dovuto al dirigente pubblico
- La Corte di Cassazione (sentenza n. 2462/2018) ha confermato che la retribuzione di risultato resta subordinata a una determinazione annuale, da effettuarsi solo a seguito della definizione degli obiettivi e delle valutazioni degli organi di controllo interno
- La Corte dei Conti (sez. II App., n. 62/2021) ha riconosciuto che la retribuzione può essere valutata anche con il ricorso a un criterio equitativo, ex art. 1226 del codice civile
La sentenza in esame rappresenta un’evoluzione di questa giurisprudenza, privilegiando un’interpretazione sostanziale e non meramente formale delle norme sulla valutazione della performance.
Conclusioni: Verso una Concezione Sostanziale del Valore Pubblico
La sentenza della Corte dei Conti offre una riflessione importante sul concetto di “valore pubblico” e sul significato della valutazione della performance nella pubblica amministrazione. La sentenza riconosce che il valore pubblico si realizza attraverso l’utilità concreta generata per la collettività, indipendentemente dall’esistenza di sistemi formali di misurazione. Questo principio si collega alla definizione di valore pubblico come “fine ultimo delle amministrazioni, da individuare ex ante attraverso obiettivi legati agli SDGs e al benessere socio economico”. La Corte ribalta però la prospettiva: non è la valutazione a creare valore, ma la capacità del dipendente di onorare gli obblighi costituzionali (artt. 54 e 98 Cost.) con diligenza
Limiti dei Sistemi di Misurazione Formali
I sistemi di misurazione hanno un’evidente componente discrezionale, non misurabile su parametri oggettivi, ma basata sulla percezione del singolo. Una visione esclusivamente numerica o algoritmica della performance rischia di perdere di vista la sostanza del servizio pubblico
Il Vero Significato del Servizio Pubblico
Il dipendente pubblico serve quotidianamente la propria amministrazione, in una struttura finalizzata all’erogazione di servizi pubblici. La produttività non può essere legata esclusivamente a una visione utilitaristica o al reddito prodotto, ma al gradimento dei cittadini e alla soddisfazione dei loro bisogni
Il servizio pubblico risponde a principi costituzionali (artt. 54 e 98 della Costituzione) che impongono di onorare gli obblighi di prestazione verso l’istituzione indipendentemente da sovrastrutture premiali
In conclusione, la sentenza n. 60/2025 della Corte dei Conti rappresenta un importante richiamo alla sostanza del servizio pubblico, oltre le formalità dei sistemi di valutazione. Essa riafferma il principio secondo cui, quando la prestazione è stata effettivamente resa con diligenza e ha prodotto utilità per l’amministrazione, il diritto alla retribuzione di risultato deve essere riconosciuto anche in assenza di un sistema formale di valutazione. Un esempio di buona amministrazione che privilegia l’effettività del servizio rispetto a formalismi procedurali.
Riflessioni Critiche sui Moderni Sistemi di Valutazione
La sentenza offre anche lo spunto per una riflessione critica sui moderni sistemi di valutazione della performance pubblica inquanto esiste il forte rischio di affidarsi a sistemi eccessivamente complessi e autoreferenziali, caratterizzati da:
- Un linguaggio tecnicistico e spesso incomprensibile (“leadership”, “mission”, “management IA”, “algoritmo strategico”)
- Sistemi di misurazione complessi, difficilmente applicabili alla realtà quotidiana dell’amministrazione pubblica
- Un approccio teorico senza adeguata conoscenza pratica delle piattaforme e degli strumenti operativi utilizzati dalla PA
Inoltre, l’inefficacia degli attuali meccanismi di valutazione è documentata da diversi elementi:
- Obiettivi modesti e autoreferenziali, con indicatori poco sfidanti
- Tendenza a valutazioni indifferenziate, dove il 75% dei dipendenti ottiene giudizi elevati
- Sovrastrutture tecnicistiche (algoritmi, parametri discrezionali) che distorcono la percezione della performance reale
La sentenza sottolinea pertanto un paradosso: i sistemi di valutazione, nati per garantire trasparenza, rischiano di oscurare il vero valore pubblico quando:
- Si focalizzano su indicatori quantitativi disgiunti dagli outcome
- Ignorano il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) nella definizione degli obiettivi
- Trascurano l’adeguatezza delle competenze tecniche per implementarli
La buona amministrazione, come dimostra il caso esaminato dalla Corte dei Conti, si basa sulla sostanza delle prestazioni e non sulla complessità dei sistemi di valutazione. Un insegnamento che le amministrazioni pubbliche dovrebbero tenere presente nell’implementazione dei loro sistemi di misurazione della performance seguendo alcune linee di intervento coerenti con le direttive del Ministro per la PA:
- Valutazione 360° che coinvolga stakeholder interni/esterni;
- Differenziazione delle valutazioni attraverso soglie minime per giudizi negativi;
- Formazione dirigenziale per gestire il cambiamento organizzativo;
- Integrazione tra incentivi economici e riconoscimenti reputazionali.
Sentenza della Corte dei Conti, sezione I d’Appello – n. 60 del 17 aprile 2025
A cura di Avv. Roberto Mastrofini
