IL RISARCIMENTO PER INADEMPIMENTO DI CONVENZIONI URBANISTICHE (ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90)

Il Consiglio di Stato, nella sentenza del 10 marzo 2025 n. 1962, ha affrontato il tema dell’inadempimento dell’amministrazione nelle convenzioni urbanistiche, delineando i criteri per il risarcimento del danno. La convenzione urbanistica è assimilata a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, applicandosi i principi civilistici in materia di inadempimento.

Il creditore deve solo provare la fonte del diritto e l’inadempimento, mentre il debitore ha l’onere di dimostrare l’avvenuto adempimento o l’eccezione d’inadempimento.
Il risarcimento del danno emergente deve comprendere solo le spese direttamente imputabili alla convenzione, escludendo quelle che il privato avrebbe comunque sostenuto. Inoltre, non possono essere risarcite le spese legate alla tassazione dell’immobile, poiché non costituiscono un pregiudizio patrimoniale.

Per il lucro cessante, il risarcimento è basato sulla perdita di chance, calcolata in base all’utile presuntivo e alla probabilità di conseguimento dell’utilità attesa. La quantificazione può avvenire in via equitativa, secondo l’art. 1226 c.c.

Natura giuridica della convenzione urbanistica

• La convenzione urbanistica è qualificata come accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo (ex art. 11 L. 241/1990), con conseguente applicazione dei principi civilistici in materia di inadempimento contrattuale (artt. 1218, 1223, 1225 c.c.).
• Effetto: L’amministrazione è assimilata a un “debitore” soggetto alle regole del codice civile.

Ripartizione dell’onere della prova

• Creditore (privato): Deve solo provare:
  a) L’esistenza del diritto (convenzione o legge);
  b) La scadenza del termine per l’adempimento;
  c) L’allegazione generica dell’inadempimento.
• Debitore (amministrazione): Gravitano su di esso:
  a) La prova dell’avvenuto adempimento;
  b) L’eccezione d’inadempimento del creditore (art. 1460 c.c.).

Criteri per il danno emergente

• Spese risarcibili: Solo quelle direttamente e documentalmente imputabili alla convenzione (es. progettazione, bonifiche), escluse quelle che il privato avrebbe sostenuto comunque (es. costi generali indivisibili).
• Esclusione delle spese fiscali: Le imposte legate alla proprietà dell’immobile (es. IMU) non sono risarcibili, poiché costituiscono un obbligo legale indipendente dalla convenzione.

Lucro cessante e perdita di chance

• Teoria ontologica della chance:
  La perdita di chance è un bene patrimoniale autonomo, tutelato se dotato di una probabilità concreta (non meramente ipotetica) di realizzazione.
• Calcolo in due fasi:
  Utile teorico (es. 10% del prezzo di vendita);
  Percentuale di probabilità di realizzazione (es. 30%), determinata in base a circostanze oggettive (proposte d’acquisto, clausole di recesso).
• Liquidazione equitativa: In mancanza di parametri certi, si applica l’art. 1226 c.c. (liquidazione del danno “per equità”).

Esclusione del risarcimento per spese “non sine causa”

• Non sono risarcibili le spese che, pur correlate alla convenzione, non risultano prive di causa (es. costi sostenuti per attività comunque necessarie al privato, indipendentemente dall’inadempimento).

Confronto con le teorie giurisprudenziali precedenti

• Rifiuto della teoria eziologica: La sentenza esclude che il risarcimento della chance dipenda da una probabilità superiore al 50% (approccio rigido dei precedenti difformi).
• Accoglimento della teoria ontologica: La chance è tutelata come riduzione di un’aspettativa patrimoniale già esistente, purché provata in termini probabilistici.
  Rilevanza pratica
• Per il privato: Necessità di documentare in modo puntuale le spese direttamente collegate alla convenzione e le proposte concrete di vendita del suolo.
• Per l’amministrazione: Difficoltà a opporsi al risarcimento se non dimostra l’avvenuto adempimento o un inadempimento del privato.
• Precedenti giurisprudenziali rilevanti citati nella sentenza n. 1962/2025
  La decisione del Consiglio di Stato fa riferimento a diversi precedenti, sia conformi che difformi, che delineano l’evoluzione giurisprudenziale in materia e che proviamo a riassumere di seguito.

Precedenti conformi

• TAR Piemonte, Sez. II, 4 gennaio 2023, n. 13 e 17 gennaio 2022, n. 41
  Affermano che l’inadempimento della convenzione urbanistica segue i principi civilistici, con onere della prova a carico del debitore (amministrazione) per dimostrare l’adempimento.
• TAR Sicilia (Catania), Sez. IV, 14 novembre 2022, n. 2923
  Ribadisce l’applicazione dell’art. 1460 c.c. (eccezione d’inadempimento) alle convenzioni urbanistiche, inquadrandole come accordi sostitutivi ex art. 11 L. 241/1990.
• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 23 aprile 2021, n. 7
  Definisce la perdita di chance come posizione giuridica autonoma, tutelabile solo se supportata da una probabilità concreta di realizzazione dell’utilità attesa.
• Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 settembre 2021, n. 6268
  Adotta la teoria ontologica del danno da chance, riconoscendolo come riduzione di un bene patrimoniale probabilistico.
   

Precedenti difformi (contrasti)

• Consiglio di Stato, Sez. V, 11 aprile 2022, n. 2709
  Segue la teoria eziologica della chance: richiede la prova di un’elevata probabilità di conseguire il risultato atteso per il risarcimento.
• Corte dei Conti, Sez. Giurisdizionale, 15 ottobre 2020, n. 914
  Esclude il risarcimento della perdita di chance se non sussiste un nesso causale certo tra l’inadempimento e il danno.
• TAR Toscana, Sez. III, 27 luglio 2020, n. 981
  Limita il risarcimento al solo danno emergente, escludendo il lucro cessante in assenza di parametri certi per la quantificazione.
   

Approfondimento sui criteri di quantificazione

• Danno emergente:
  Le spese devono essere direttamente correlate alla convenzione (es. costi progettuali), escludendo quelle inevitabili (es. tasse ordinarie sull’immobile).
  Esempio: Non sono risarcibili le imposte legate alla proprietà del suolo, poiché costituiscono un obbligo legale indipendente dalla convenzione.
• Lucro cessante:
  Basato sulla teoria ontologica (sentenza n. 1962/2025):
  Calcolo dell’utile presuntivo (es. 10% del prezzo di vendita).
  Applicazione di una percentuale di probabilità (es. 30%) legata alle circostanze concrete (es. proposte d’acquisto, recesso amministrativo).

Confronto tra teorie giurisprudenziali

A cura di Avv. Roberto Mastrofini