L’analisi del Disegno di Legge “Merito”, attualmente all’esame del Parlamento italiano, rivela un nuovo tentativo di rifondare il sistema di valutazione delle performance nella pubblica amministrazione italiana.
Il provvedimento, che interviene sul decreto legislativo 150/2009 (riforma Brunetta), si inserisce in un percorso evolutivo complesso che dalla gestione della performance aspira alla creazione di valore pubblico, sollevando tuttavia significative questioni giuridiche e sistemiche sul bilanciamento tra efficienza amministrativa e principi costituzionali di imparzialità.
L’Evoluzione delle Riforme della Pubblica Amministrazione Italiana
Dal Performance Management al Valore Pubblico
Il percorso di modernizzazione della pubblica amministrazione italiana ha attraversato diverse fasi paradigmatiche, ciascuna caratterizzata da specifici modelli teorici e strumenti operativi.
La riforma Brunetta del 2009 ha introdotto il ciclo della performance ispirato ai principi del New Public Management, con l’obiettivo di incrementare l’efficienza attraverso la misurazione sistematica dei risultati e l’introduzione di meccanismi premiali.
Evoluzione delle riforme della pubblica amministrazione italiana: dalla performance alla creazione di valore pubblico
Tuttavia, come evidenziato dalla letteratura specialistica e dai controlli della Corte dei Conti, il sistema ha mostrato significative disfunzioni applicative: obiettivi poco ambiziosi, indicatori autoreferenziali e appiattimento verso l’alto delle valutazioni, che hanno sostanzialmente vanificato la finalità meritocratica originaria.
Il 98% del personale riceveva il punteggio massimo, trasformando la valutazione in un mero adempimento burocratico.
L’introduzione del PIAO nel 2021 ha rappresentato un tentativo di superamento di questa logica frammentaria attraverso l’integrazione degli strumenti di programmazione e l’orientamento verso la creazione di valore pubblico.
Il Piano Integrato di Attività e Organizzazione ha spostato il focus dalla mera misurazione quantitativa alla generazione di benessere sociale, economico, ambientale e sanitario per cittadini e stakeholder.
Il DDL Merito come Sintesi Evolutiva
Il DDL Merito del 2025 si configura come un tentativo di sintesi tra l’approccio performance-based della riforma Brunetta e la prospettiva value-based del PIAO. La riforma introduce quattro innovazioni strutturali:
- Ridefinizione concettuale della performance: dalla dimensione quantitativa a quella olistica, includendo capacità tecniche, partecipazione organizzativa, potenziale evolutivo e impatto sull’efficienza amministrativa
- Sistema valutativo multidimensionale: valutazione 360°, peer review, coinvolgimento di stakeholder esterni e valutazione collegiale dei dirigenti
- Meccanismi di premialità selettiva: limitazione al 30% del personale dirigenziale per l’accesso alle fasce di eccellenza, con conseguente redistribuzione delle risorse verso il personale non dirigenziale
- Accesso alternativo alla dirigenza: possibilità per il 30% dei posti di essere coperti tramite sviluppo di carriera interno, con periodo di osservazione quadriennale e valutazione da parte di commissioni indipendenti
Analisi Giuridico-Costituzionale: Tensioni tra Principi Fondamentali
Il Bilanciamento tra Efficienza e Imparzialità
Il DDL Merito si colloca al centro di una complessa rete di tensioni costituzionali che coinvolgono i principi fondamentali dell’organizzazione amministrativa italiana.
L’articolo 97 della Costituzione stabilisce che i pubblici uffici devono essere organizzati “in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”.
Il principio di buon andamento si articola nei criteri di efficacia (capacità di raggiungere gli obiettivi), efficienza (miglior rapporto costi-benefici) ed economicità (ottimizzazione delle risorse).
Il DDL Merito persegue questi obiettivi attraverso la differenziazione valutativa e la responsabilizzazione sui risultati, ma introduce meccanismi che rischiano di entrare in tensione con il principio di imparzialità.
La Questione dell’Accesso per Concorso
Particolarmente problematica risulta la previsione di accesso alla dirigenza per il 30% dei posti tramite sviluppo di carriera interno.
Il principio costituzionale del concorso pubblico (art. 97, comma 4 Cost.) rappresenta il “metodo migliore per la provvista di organi chiamati a esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità”.
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che le deroghe al principio concorsuale sono ammissibili solo per “esigenze obiettive” e “adeguati criteri selettivi idonei a garantire la professionalità dei soggetti prescelti”.
La procedura prevista dal DDL Merito, pur prevedendo meccanismi selettivi, solleva dubbi sulla sua compatibilità con tali principi, in quanto:
- Restringe la platea di candidati ai soli dipendenti interni, precludendo l’accesso a soggetti esterni potenzialmente più qualificati
- Introduce elementi valutativi soggettivi (comportamenti organizzativi, attitudini manageriali) con ampio margine di discrezionalità
- Rischia di creare sistemi autoreferenziali dove la valutazione interna orienta le selezioni dirigenziali.
Criticità Sistemiche e Disfunzioni Applicative
I Limiti del Performance Management Pubblico
La ricerca economica ha evidenziato le specificità del settore pubblico che rendono problematica l’applicazione acritica degli strumenti del performance management privato. Nel contesto pubblico sussistono:
- Multidimensionalità degli obiettivi: le amministrazioni perseguono finalità complesse non riducibili a indicatori quantitativi semplici
- Asimmetrie informative: difficoltà di osservazione e misurazione delle prestazioni, specialmente per servizi ad alta componente qualitativa
- Motivazione intrinseca vs. estrinseca: gli incentivi monetari possono “spiazzare” la motivazione naturale del servizio pubblico, riducendo paradossalmente le performance complessive
- Rischio di gaming: manipolazione degli indicatori per migliorare le metriche piuttosto che la sostanza delle prestazioni
Le Criticità Specifiche del DDL Merito
L’analisi sistemica del DDL Merito rivela diverse problematiche strutturali:
Stakeholder e livelli di impatto previsti dal DDL Merito nella pubblica amministrazione italiana
Automatismi percentuali: La previsione di soglie fisse (30% per valutazioni eccellenti, 30% per accesso dirigenziale) introduce meccanismi rigidi che prescindono dalla qualità effettiva delle prestazioni e dalle specificità organizzative
Soggettività valutativa: L’inserimento di criteri comportamentali e trasversali aumenta la discrezionalità valutativa, con rischi di arbitrarietà e difficoltà di sindacato giurisdizionale
Complessità implementativa: Il nuovo sistema richiede competenze valutative sofisticate e cultura organizzativa che potrebbero non essere disponibili in molte amministrazioni
Potenziali distorsioni competitive: La competizione interna per le fasce di eccellenza potrebbe minare la collaborazione necessaria nel lavoro pubblico
Prospettive Comparative e Best Practice Internazionali
Lezioni dall’Esperienza Internazionale
L’analisi comparativa rivela che i sistemi di performance management nel settore pubblico hanno prodotto risultati misti nei diversi contesti nazionali.
Le esperienze anglosassoni, pur avendo ispirato il New Public Management, hanno evidenziato significativi effetti avversi imprevisti: problemi finanziari, investimenti insufficienti, scarsa accountability politica e frammentazione organizzativa.
Gli approcci più recenti, riconducibili alla New Public Governance e al Public Value, enfatizzano:
- Coordinamento orizzontale piuttosto che competizione interna
- Coinvolgimento di stakeholder multipli nella definizione degli obiettivi
- Valutazione dell’impatto sociale oltre che dell’efficienza operativa
- Meccanismi partecipativi per la legittimazione dell’azione pubblica
Raccomandazioni per l’Implementazione
Per massimizzare le potenzialità del DDL Merito e minimizzarne i rischi, andrebbero implementate le seguenti linee di intervento:
- Flessibilità applicativa: Evitare automatismi percentuali rigidi, consentendo adattamenti in base alle specificità organizzative e settoriali
- Rafforzamento delle garanzie procedimentali: Criteri valutativi dettagliati, motivazione puntuale delle decisioni, forme di contraddittorio e ricorso
- Investimento in capacity building: Formazione sistematica dei valutatori, sviluppo di competenze manageriali, supporto metodologico continuo
- Monitoraggio degli effetti sistemici: Analisi dell’impatto su cooperazione, benessere organizzativo, qualità dei servizi e soddisfazione degli utenti
- Gradualità implementativa: Sperimentazione pilota, revisione iterativa, coinvolgimento delle rappresentanze sindacali e professionali
Verso un Nuovo Paradigma di Governance Pubblica
Il Superamento della Dicotomia Efficienza-Imparzialità
Il DDL Merito rappresenta un punto di snodo critico nell’evoluzione della pubblica amministrazione italiana. La sua implementazione richiede il superamento della tradizionale dicotomia tra efficienza e imparzialità attraverso la costruzione di un paradigma integrato che coniughi:
- Performance e valori pubblici: La ricerca dell’efficienza non può prescindere dai principi di equità, legalità e servizio al cittadino
- Merito e inclusività: Il riconoscimento delle competenze deve avvenire in un quadro di pari opportunità e trasparenza
- Competizione e collaborazione: Gli incentivi individuali devono essere bilanciati con la promozione del lavoro di squadra
- Innovazione e stabilità: I cambiamenti devono preservare le conquiste consolidate del sistema amministrativo
La Costruzione del Valore Pubblico
L’esperienza del PIAO ha introdotto il concetto di valore pubblico come meta-obiettivo dell’azione amministrativa. Il DDL Merito, per essere efficace, deve inscriversi coerentemente in questa logica, trasformando la valutazione da strumento di controllo a leva di creazione di benessere collettivo.
Ciò richiede:
- Indicatori di impatto sociale oltre che di output amministrativo
- Partecipazione degli stakeholder nella definizione degli obiettivi di performance
- Integrazione delle politiche per affrontare sfide complesse e intersettoriali
- Orientamento al lungo termine per costruire capacità amministrative sostenibili
Conclusioni: Sfide e Opportunità per il Futuro della PA
Il DDL Merito si configura come una riforma di grande ambizione che aspira a rifondare il rapporto tra merito, performance e sviluppo professionale nella pubblica amministrazione italiana.
Tuttavia, l’analisi critica evidenzia significativi rischi di implementazione che potrebbero compromettere gli obiettivi dichiarati.
Le tensioni con i principi costituzionali, la complessità dei meccanismi valutativi, i potenziali effetti distorsivi sulla collaborazione organizzativa rappresentano sfide che richiedono particolare attenzione nella fase attuativa.
Il successo di questa ennesima riforma dipenderà dalla capacità di coniugare innovazione e garanzie costituzionali, efficienza e imparzialità, competizione e cooperazione. Sarà essenziale un approccio pragmatico che privilegi la sperimentazione controllata, il monitoraggio degli effetti, la revisione iterativa degli strumenti.
In definitiva, il DDL Merito potrebbe rappresentare un test decisivo per la maturità della pubblica amministrazione italiana.
Se implementato con saggezza e gradualità, potrà contribuire alla costruzione di una PA più efficace e orientata ai risultati. Se gestito in modo rigido e burocratico, rischia di replicare le disfunzioni del passato sotto nuove vesti formali.
La sfida è trasformare il mito della performance in una cultura del risultato autenticamente orientata al servizio pubblico e alla creazione di valore per la collettività.
A cura di Avv. Roberto Mastrofini
