La recente deliberazione n. 56/2025/PAR della Sezione regionale di controllo per la Liguria della Corte dei Conti ha fornito un importante chiarimento interpretativo sulla portata applicativa dell’articolo 45 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), confermando i limiti soggettivi nell’erogazione degli incentivi per le funzioni tecniche e ribadendo la necessità di un collegamento diretto tra le attività svolte e le procedure di affidamento ed esecuzione di lavori, servizi e forniture.
Tale pronuncia si inserisce nel più ampio quadro interpretativo che ha caratterizzato l’applicazione del nuovo sistema incentivante, evidenziando le persistenti criticità nell’individuazione dei soggetti beneficiari e delle attività effettivamente incentivabili, nonostante le modifiche apportate dal decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209 e dal recentissimo Decreto Infrastrutture.
La Disciplina degli Incentivi per le Funzioni Tecniche nel Nuovo Codice degli Appalti
Il Framework Normativo di Riferimento
L’articolo 45 del decreto legislativo n. 36/2023 ha ridisegnato il sistema degli incentivi per le funzioni tecniche, introducendo significative modifiche rispetto al precedente articolo 113 del decreto legislativo n. 50/2016. La nuova disciplina mantiene la finalità originaria dell’istituto, volta a “stimolare, attraverso la corretta erogazione degli incentivi, l’incremento delle professionalità interne all’amministrazione e il risparmio di spesa per mancato ricorso a professionisti esterni” Tale ratio si fonda sulla necessità di valorizzare le competenze tecniche interne alle stazioni appaltanti, creando un sistema incentivante che premi la qualità delle prestazioni professionali e favorisca la crescita delle competenze specialistiche all’interno dell’amministrazione pubblica.
Il primo comma dell’articolo 45 stabilisce che “gli oneri relativi alle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 sono a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti”. Questa previsione conferma il carattere strutturale dell’istituto, che non costituisce una mera liberalità dell’amministrazione, ma un obbligo derivante dalla partecipazione a procedure di affidamento di contratti pubblici. La norma prevede inoltre che le stazioni appaltanti destinino risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dal proprio personale in misura non superiore al 2 per cento dell’importo dei lavori, dei servizi e delle forniture posto a base delle procedure di affidamento.
La Ripartizione delle Risorse e i Criteri di Distribuzione
Il sistema di ripartizione delle risorse previsto dal comma 3 dell’articolo 45 presenta una struttura binaria che distingue tra incentivi diretti al personale e risorse destinate al potenziamento delle strutture tecniche. L’80 per cento delle risorse è ripartito a favore del RUP e dei soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2, nonché tra i loro collaboratori, mentre il residuo 20 per cento è destinato alle finalità indicate nei commi 6 e 7, che comprendono l’acquisto di beni, strumenti e servizi, tirocini formativi e la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale. Tale ripartizione riflette l’equilibrio tra la valorizzazione delle prestazioni individuali e l’investimento nel rafforzamento delle capacità tecniche complessive dell’amministrazione.
Le Attività Incentivabili e l’Allegato I.10
L’Elenco Tassativo delle Funzioni Tecniche
L’allegato I.10 al Codice dei contratti pubblici fornisce un elenco dettagliato e tassativo delle attività tecniche incentivabili, che spazia dalla programmazione della spesa per investimenti fino al coordinamento dei flussi informativi. Tale catalogo comprende tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici, dalla pianificazione iniziale fino al collaudo finale, evidenziando la volontà del legislatore di incentivare l’intero processo di gestione tecnica degli appalti. Le attività elencate includono la responsabilità unica del progetto, la collaborazione al RUP, la redazione dei documenti progettuali, il coordinamento per la sicurezza, la verifica e validazione dei progetti, la predisposizione dei documenti di gara, la direzione dei lavori e dell’esecuzione, il collaudo tecnico-amministrativo e la verifica di conformità.
Il decreto legislativo n. 209/2024 ha introdotto un’importante novità nell’allegato I.10, aggiungendo il “coordinamento dei flussi informativi” tra le attività incentivabili. Tale integrazione riflette l’evoluzione tecnologica del settore degli appalti pubblici e la crescente importanza della gestione digitale delle informazioni progettuali, in particolare nell’ambito del Building Information Modeling (BIM). Tuttavia, come evidenziato dalla Corte dei Conti, tale aggiunta non ha comportato un ampliamento del perimetro concettuale delle funzioni incentivabili, che continuano a riguardare esclusivamente le attività direttamente connesse alle procedure di affidamento ed esecuzione di lavori, servizi e forniture.
I Limiti Interpretativi dell’Elenco Tassativo
La natura tassativa dell’elenco contenuto nell’allegato I.10 costituisce un elemento fondamentale per l’interpretazione della portata applicativa degli incentivi. Tale caratteristica implica che solo le attività espressamente enumerate possono essere oggetto di incentivazione, escludendo automaticamente tutte le funzioni che, pur essendo connesse al processo di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici, non sono specificamente previste nell’allegato. Questo principio è stato costantemente ribadito dalla giurisprudenza contabile, che ha sempre adottato un approccio restrittivo nell’interpretazione delle norme sugli incentivi, in considerazione del loro carattere eccezionale rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione pubblica.
La giurisprudenza ha inoltre chiarito che l’incentivabilità di un’attività non dipende dalla sua importanza o complessità, ma esclusivamente dalla sua inclusione nell’elenco tassativo dell’allegato I.10. Tale orientamento si fonda sulla ratio dell’istituto, che mira a incentivare specifiche competenze tecniche direttamente funzionali alla realizzazione degli interventi pubblici, piuttosto che a ricompensare genericamente tutte le attività amministrative connesse alla gestione dei contratti pubblici. In questa prospettiva, le attività di natura prevalentemente amministrativa o gestionale, pur se necessarie per il completamento del processo di affidamento, rimangono escluse dal sistema incentivante.
La Deliberazione della Corte dei Conti per la Liguria n. 56/2025
Il Caso Sottoposto al Vaglio della Corte
La deliberazione n. 56/2025/PAR della Sezione regionale di controllo per la Liguria trae origine dalla richiesta di parere presentata dal Comune di Bordighera, che aveva sottoposto all’attenzione della Corte il quesito concernente la “possibilità di includere tra i beneficiari dell’incentivo di cui all’articolo 45 del decreto legislativo 31.03.2023, n. 36 anche i dipendenti del servizio personale e finanziario che si occupano della materiale liquidazione dell’incentivo, attività intesa quale ultima fase del procedimento”. L’Ente aveva evidenziato che le attività svolte dal servizio personale e ragioneria concernenti la liquidazione degli incentivi erano divenute particolarmente complesse nel tempo, facendo riferimento ai conteggi sul fondo delle risorse decentrate, alla verifica dei limiti di spesa individuali, alla contabilizzazione della spesa secondo le vigenti disposizioni ARCONET e all’imputazione delle spese per gli incentivi a carico degli stanziamenti per le singole procedure.
A sostegno della richiesta, il Comune aveva richiamato alcuni pareri del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in particolare il parere n. 2504 del 21 giugno 2024, nel quale, all’espresso quesito relativo agli “incentivi tecnici a dipendenti”, era stata fornita una risposta apparentemente favorevole all’estensione dell’ambito soggettivo di applicazione. Tuttavia, la Corte dei Conti ha fornito una interpretazione più restrittiva, basata su un’analisi sistematica della normativa e sulla sua ratio ispiratrice. Tale approccio metodologico riflette l’orientamento consolidato della giurisprudenza contabile in materia di incentivi, caratterizzato dalla valorizzazione della finalità dell’istituto rispetto a interpretazioni estensive che potrebbero snaturarne la funzione originaria.
L’Argomentazione della Corte dei Conti
La Corte dei Conti ha escluso categoricamente la possibilità di includere tra i beneficiari dell’incentivo i dipendenti del servizio personale e finanziario che si occupano della materiale liquidazione dell’incentivo, qualificando tale attività come “fase ultima ma non costitutiva del procedimento”. Tale pronuncia si fonda su una serie di argomentazioni sistematiche che evidenziano la distinzione tra attività tecniche direttamente funzionali alla realizzazione degli interventi pubblici e attività amministrative di supporto, pur se necessarie per il completamento del processo. La Corte ha sottolineato che la finalità della norma resta quella di stimolare l’incremento delle professionalità interne all’amministrazione ed il risparmio di spesa per mancato ricorso a professionisti esterni, obiettivo che non può essere perseguito attraverso l’incentivazione di attività meramente esecutive o amministrative.
Il ragionamento della Corte si basa inoltre sulla considerazione che le attività di liquidazione degli incentivi, pur essendo divenute più complesse nel tempo, mantengono una natura prevalentemente amministrativa e non tecnica, nel senso specifico inteso dalla normativa sugli appalti pubblici. Tale distinzione non è meramente formale, ma riflette la diversa ratio che sottende alle diverse tipologie di attività: mentre le funzioni tecniche enumerate nell’allegato I.10 richiedono competenze specialistiche direttamente funzionali alla realizzazione degli interventi, le attività di liquidazione costituiscono adempimenti amministrativi che, pur richiedendo competenza e precisione, non incidono direttamente sulla qualità tecnica dell’intervento pubblico.
Le Modifiche Introdotte dal Decreto Legislativo n. 209/2024
L’Ampliamento dell’Ambito Soggettivo
Il decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209, recante “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici”, ha apportato significative modifiche all’articolo 45, in particolare per quanto riguarda l’ambito soggettivo di applicazione degli incentivi. La modifica più rilevante è rappresentata dalla sostituzione della parola “dipendenti” con la parola “personale” e dall’eliminazione dell’ultimo periodo del comma 6, che disponeva espressamente l’esclusione del personale con qualifica dirigenziale dal sistema incentivante. Tale modifica ha comportato l’inclusione dei dirigenti tra i potenziali beneficiari degli incentivi, introducendo una deroga al principio di onnicomprensività del trattamento economico dirigenziale stabilito dall’articolo 24, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001.
La ratio di tale modifica si collega alla volontà di valorizzare il contributo delle figure dirigenziali nell’ambito della gestione tecnica dei contratti pubblici, riconoscendo che spesso i dirigenti svolgono direttamente alcune delle funzioni tecniche enumerate nell’allegato I.10 o coordinano le attività del personale tecnico. Tuttavia, l’estensione dell’ambito soggettivo ai dirigenti non comporta automaticamente un’estensione alle altre figure professionali, come evidenziato dalla persistente natura tassativa dell’elenco delle attività incentivabili. La Corte dei Conti ha infatti chiarito che le modifiche introdotte dal decreto correttivo non hanno ampliato il perimetro delle funzioni incentivabili, che continuano a comprendere solo quelle concernenti direttamente le procedure di affidamento ed esecuzione di lavori, servizi e forniture.
Il Coordinamento dei Flussi Informativi
L’articolo 81 del decreto legislativo n. 209/2024 ha aggiunto il “coordinamento dei flussi informativi” all’elenco tassativo delle attività incentivabili contenuto nell’allegato I.10. Tale integrazione riflette l’evoluzione del settore degli appalti pubblici verso la digitalizzazione e l’adozione di metodologie innovative nella gestione delle informazioni progettuali. Il coordinamento dei flussi informativi assume particolare rilevanza nell’ambito dell’implementazione del Building Information Modeling (BIM) e delle altre tecnologie digitali per la progettazione e gestione delle opere pubbliche, attività che richiedono competenze tecniche specialistiche e che incidono direttamente sulla qualità e sull’efficienza del processo di realizzazione degli interventi.
Tuttavia, come evidenziato dalla Corte dei Conti nella deliberazione n. 56/2025, l’aggiunta di questa nuova attività non ha comportato un ampliamento concettuale del perimetro delle funzioni incentivabili. Il coordinamento dei flussi informativi rientra pienamente nella logica dell’allegato I.10, in quanto costituisce un’attività tecnica direttamente funzionale alla gestione dei contratti pubblici e richiede competenze specialistiche specifiche. Tale attività si distingue nettamente dalle funzioni amministrative di supporto, come quelle relative alla liquidazione degli incentivi, che mantengono una natura prevalentemente gestionale e non tecnica.
L’Orientamento Giurisprudenziale e i Precedenti Interpretativi
La Giurisprudenza della Corte dei Conti in Materia di Incentivi
La deliberazione n. 56/2025 della Sezione ligure si inserisce in un orientamento giurisprudenziale consolidato che ha sempre adottato un approccio restrittivo nell’interpretazione delle norme sugli incentivi per le funzioni tecniche. Tale orientamento si fonda sulla considerazione che gli incentivi costituiscono una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione pubblica e, in quanto tali, devono essere interpretati in modo rigoroso, evitando estensioni analogiche che potrebbero snaturare la ratio dell’istituto. La Corte dei Conti ha costantemente ribadito che l’incentivabilità di un’attività dipende esclusivamente dalla sua inclusione nell’elenco tassativo delle funzioni tecniche, escludendo qualsiasi possibilità di interpretazione estensiva.
Un precedente significativo è rappresentato dalla deliberazione n. 145/2024 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte, che ha ribadito la necessità di un’apposita disciplina attuativa da parte delle stazioni appaltanti “secondo i rispettivi ordinamenti”. Tale pronuncia ha evidenziato i profili di semplificazione introdotti dal nuovo Codice rispetto al previgente decreto legislativo n. 50/2016, in particolare la eliminazione dell’obbligo di destinare le risorse per gli incentivi ad un “apposito fondo” e di ripartirle attraverso la contrattazione decentrata integrativa. Tuttavia, la semplificazione procedurale non ha comportato un’estensione dell’ambito di applicazione sostanziale dell’istituto, che mantiene la sua natura eccezionale rispetto al regime retributivo ordinario.
I Pareri del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha fornito diversi pareri interpretativi che hanno contribuito a delineare l’ambito di applicazione degli incentivi per le funzioni tecniche. Particolarmente rilevante è il parere n. 2059/2023, che ha chiarito la possibilità per gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale di erogare incentivi anche ai dirigenti per lo svolgimento delle funzioni tecniche relative ai progetti PNRR e PNC, limitatamente al periodo 2023-2026. Tale parere ha evidenziato l’esistenza di una normativa speciale, rappresentata dall’articolo 8, comma 5, del decreto-legge n. 13/2023, che deroga temporaneamente all’esclusione dei dirigenti dal sistema incentivante per specifiche tipologie di interventi.
Il parere n. 2865/2024 ha invece ammesso che il regolamento delle stazioni appaltanti possa prevedere l’erogazione degli incentivi anche per l’affidamento diretto, inclusi quelli di importo inferiore ai 5.000 euro. Tale orientamento ha superato le incertezze interpretative che caratterizzavano il precedente sistema, chiarendo che l’istituto trova applicazione per tutte le procedure di affidamento, compresi gli affidamenti diretti. Tuttavia, anche in questo caso, l’estensione riguarda le modalità di affidamento e non l’ambito soggettivo o oggettivo di applicazione degli incentivi, che rimane circoscritto alle funzioni tecniche tassativamente elencate nell’allegato I.10.
La Posizione dell’ANAC
L’Autorità Nazionale Anticorruzione ha fornito importanti chiarimenti sull’interpretazione della disciplina degli incentivi attraverso diversi pareri e deliberazioni. Il parere ANAC n. 54/2023 ha confermato la possibilità di riconoscere il compenso incentivante anche nel caso di affidamento diretto del contratto d’appalto, sottolineando che l’incentivo è strettamente correlato alle funzioni tecniche svolte dai dipendenti indipendentemente dalla modalità di selezione del contraente. Tale orientamento ha contribuito a superare le difficoltà interpretative derivanti dalla precedente formulazione normativa, che sembrava limitare l’applicazione dell’istituto ai soli appalti competitivi.
Il parere ANAC n. 16/2024 ha invece escluso la possibilità di attribuire gli incentivi non solo ai dirigenti, come espressamente previsto dalla normativa previgente, ma anche ai membri degli organi di amministrazione delle stazioni appaltanti. Tale esclusione si fonda sulla considerazione che i membri degli organi di amministrazione non sono generalmente assimilabili al personale dipendente dell’ente o della società pubblica e, pertanto, non rientrano nell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina incentivante. Questa posizione conferma l’approccio restrittivo adottato dall’ANAC nell’interpretazione delle norme sugli incentivi, orientato alla tutela della finalità originaria dell’istituto.
Il Quadro Normativo Aggiornato dal Decreto Infrastrutture
La recente adozione del decreto-legge 21 maggio 2025, n. 73 (c.d. Decreto Infrastrutture) ha introdotto significative modifiche al sistema degli incentivi per le funzioni tecniche, ridefinendo l’ambito soggettivo di applicazione e rafforzando i meccanismi di trasparenza nella gestione delle risorse.
L’Ampliamento dell’Ambito Soggettivo ai Dirigenti
Il comma 1-bis dell’articolo 2 del Decreto Infrastrutture ha modificato l’articolo 45, comma 4, del Codice dei contratti pubblici, stabilendo espressamente che gli incentivi possano essere corrisposti al personale con qualifica dirigenziale “in deroga al regime di onnicomprensività” di cui all’articolo 24, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001. Tale disposizione supera definitivamente le residue incertezze interpretative seguite alla riforma del 2024, riconoscendo ai dirigenti pubblici il diritto a percepire l’incentivo del 2% per lo svolgimento delle funzioni tecniche elencate nell’Allegato I.10.
La novità legislativa risponde all’esigenza di valorizzare il ruolo dei dirigenti nella gestione tecnica degli appalti complessi, particolarmente rilevante nel contesto delle opere finanziate dal PNRR. Tuttavia, come precisato dal Comunicato ANAC 07/05/2025, l’estensione ai dirigenti non modifica la natura tassativa dell’elenco delle attività incentivabili, mantenendo fermo il principio secondo cui solo le funzioni espressamente previste nell’Allegato I.10 possono giustificare l’erogazione degli incentivi.
Gli Obblighi di Comunicazione Trasparente
Il legislatore ha introdotto un nuovo comma 4-bis nell’articolo 45, imponendo alle stazioni appaltanti l’obbligo di comunicare con cadenza almeno annuale alle organizzazioni sindacali:
- L’elenco dei provvedimenti di conferimento delle funzioni tecniche
- I criteri di riparto degli incentivi
- L’elenco dei beneficiari con l’indicazione degli importi erogati.
Tale disposizione, assente nel testo originario del Codice, mira a garantire maggiore tracciabilità nell’utilizzo delle risorse pubbliche destinate agli incentivi, allineandosi alle raccomandazioni dell’ANAC in materia di prevenzione della corruzione. La comunicazione sindacale diventa così strumento di controllo ex post sulla corretta applicazione dei criteri stabiliti dai regolamenti interni delle amministrazioni.
L’Impatto sulle Procedure Amministrative
La Ridefinizione dei Regolamenti Interni
L’estensione dell’ambito soggettivo ai dirigenti impone alle stazioni appaltanti un aggiornamento dei regolamenti interni previsti dall’articolo 45, comma 8. Tali documenti devono ora precisare:
- I criteri di ripartizione degli incentivi tra personale dirigenziale e non dirigenziale
- I meccanismi di conciliazione tra incentivi tecnici e altri compensi accessori
- Le modalità di verifica della congruità degli incentivi rispetto alle effettive prestazioni.
Particolare attenzione è richiesta nella definizione dei limiti individuali di cumulo degli incentivi, considerando che i dirigenti possono partecipare a multiple procedure di affidamento.
A cura di Avv. Roberto Mastrofini
