Ventisei anni dopo la legge 150, il problema della comunicazione pubblica italiana non è più tecnico: è la mancanza di una grammatica condivisa che colleghi l’atto amministrativo al valore pubblico che produce.
Una legge che ha nominato il problema senza poterlo risolvere
Quando nel giugno del 2000 il Parlamento approvò la legge 150, la comunicazione pubblica italiana ottenne qualcosa che non aveva mai avuto: un riconoscimento formale. Non più un’attività accessoria, delegata alla buona volontà del dirigente di turno o all’ufficio del gabinetto, ma una funzione strutturale dell’amministrazione, con figure professionali definite — URP, uffici stampa, portavoce — e una distinzione concettuale che, a distanza di un quarto di secolo, resta la parte più lucida del testo: informazione e comunicazione non sono la stessa cosa. La prima trasferisce contenuti in una direzione sola; la seconda apre una relazione, produce ritorno, modifica chi la emette.
Quella legge non nasceva dal nulla. Arrivava dopo un decennio di semina: la legge 241 del 1990, che aveva introdotto il responsabile del procedimento, l’obbligo di motivazione e il diritto di accesso, trasformando il cittadino da destinatario in interlocutore procedimentale; il Codice di stile delle comunicazioni scritte delle amministrazioni, promosso nel 1993 dal Dipartimento della funzione pubblica; il Manuale di stile del 1997, che tentò di tradurre quel principio in regole di scrittura.
Dopo la 150 arrivò la direttiva sulle attività di comunicazione del 2002, e poi tutta la stagione della trasparenza — il decreto 33 del 2013, il FOIA del 2016 — e quella del digitale, dalle linee guida di design per i servizi web fino agli investimenti del PNRR.
Sulla carta, dunque, l’infrastruttura c’è. Eppure la domanda resta aperta, e non è una domanda retorica: perché la comunicazione pubblica italiana continua a essere percepita come lontana, incomprensibile, autoreferenziale?
La risposta più frequente è di tipo strumentale: mancano risorse, competenze digitali, profili aggiornati. È una diagnosi vera ma parziale, e negli ultimi anni è diventata anche comoda, perché indica un problema che si può risolvere comprando qualcosa — un corso, una piattaforma, una consulenza. Il problema vero è più scomodo, perché è narrativo.
Non nel senso pubblicitario del termine: non si tratta di sostituire i fatti con lo storytelling, né di nobilitare retoricamente l’azione amministrativa. Si tratta della capacità, molto più elementare e molto più difficile, di rendere comprensibile il legame tra un atto, il valore pubblico che quell’atto produce e la comunità a cui si rivolge.
Due razionalità, non due categorie di persone
Per capire perché quella capacità manchi così spesso, conviene guardare all’asimmetria strutturale che sta sotto. Il burocrate e il comunicatore non sono figure intercambiabili, ma la differenza non sta nei titoli di studio né nella sensibilità individuale. Sta nelle metriche di successo. E, prima ancora, nelle razionalità organizzative dentro cui le due funzioni operano.
La logica amministrativa misura il risultato sull’adempimento. L’atto è stato prodotto? I termini sono stati rispettati? La procedura è stata seguita? Se le risposte sono affermative, il lavoro è formalmente compiuto. La reazione del destinatario non entra quasi mai, con lo stesso peso, nella valutazione della prestazione. Non per insensibilità: perché il sistema degli incentivi è costruito così. L’atto vale per quello che è, non per l’effetto che produce su chi lo riceve.
Il comunicatore, al contrario, esiste solo in funzione del feedback. Un messaggio che non genera comprensione, azione o relazione è un messaggio fallito, per quanto tecnicamente ineccepibile. Ma anche lui non opera nel vuoto: legalità, precisione, imparzialità e responsabilità restano vincoli non negoziabili, e la comunicazione pubblica che li dimentica smette di essere pubblica e diventa propaganda. Il punto non è quindi sostituire una logica con l’altra, ma integrarle — che è esattamente ciò che la legge 150 aveva intuito distinguendo informazione e comunicazione.
Il guaio è che il comunicatore pubblico lavora dentro un’organizzazione costruita prevalentemente intorno all’adempimento. Chi semplifica un testo, chi sceglie la prima persona, chi usa un linguaggio vicino al cittadino incontra sistematicamente una resistenza che non è ostilità personale ma difesa immunitaria del sistema: la formula consolidata protegge dal contenzioso, la parola tecnica protegge dall’accusa di imprecisione, il passivo impersonale protegge dalla responsabilità. Alla fine il comunicatore si adatta. Non per vigliaccheria: per sopravvivenza organizzativa.
«Il problema non è avere buoni comunicatori: è costruire amministrazioni in cui comunicare bene faccia parte del risultato atteso»
Questo spiega perché la formazione, da sola, non basti e non possa bastare. Si formano persone competenti e le si inserisce in un ecosistema che non premia quelle competenze — a volte le penalizza. Finché la performance di un’amministrazione non sarà misurata anche sulla qualità della relazione con i cittadini, ogni piano formativo resterà un esercizio necessario e insufficiente. Il problema non è avere buoni comunicatori: è costruire amministrazioni in cui comunicare bene faccia parte del risultato atteso.
L’arcipelago e la tentazione del brand
Nel dibattito degli ultimi anni si è affermata l’idea che la PA debba costruire una propria brand identity: un’identità riconoscibile, coerente, capace di generare fiducia. La premessa è corretta — la reputazione di un’istituzione si costruisce nel tempo, nella coerenza tra ciò che dice e ciò che fa — ma la conclusione è fragile, perché un brand è una promessa coerente fatta da un soggetto riconoscibile. E qui la domanda diventa imbarazzante: chi fa “la PA”?
La risposta onesta è: nessuno. O meglio, tutti e nessuno contemporaneamente. La pubblica amministrazione italiana non è un soggetto unitario ma un arcipelago di migliaia di enti — ministeri, regioni, comuni, province, aziende sanitarie, autorità indipendenti, enti previdenziali, agenzie fiscali — con missioni, pubblici e culture organizzative profondamente diverse. Il comune di un borgo di duemila abitanti e il Ministero dell’Economia non solo non possono avere la stessa voce: non devono averla. Sarebbe artificiale, e soprattutto inefficace.
Vale la pena guardare qui al caso più citato come modello, quello britannico. L’esperienza di GOV.UK — dominio unico, guida di stile vincolante, content design fondato sul bisogno dell’utente — ha funzionato anche perché si è innestata su un assetto istituzionale fortemente centralizzato, in cui esiste un centro di governo con l’autorità per imporre uno standard.
L’Italia è una Repubblica delle autonomie: l’articolo 5 e il Titolo V non sono un dettaglio da aggirare, sono la ragione per cui l’unificazione della voce è, oltre che impraticabile, costituzionalmente discutibile. Importare la soluzione ignorando la differenza di architettura è il modo più rapido per ottenere un manuale che nessuno applica.
C’è poi una ragione comunicativa, non solo giuridica. Umberto Eco, riflettendo sulla cooperazione interpretativa, ha introdotto la nozione di lettore modello: il destinatario ideale che l’autore deve tenere in mente mentre costruisce il testo.
Applicata alla sfera pubblica, la nozione diventa quella di cittadino modello: ogni amministrazione deve costruire il proprio messaggio in funzione di chi è, concretamente, il suo interlocutore. Il cittadino modello di un centro per l’impiego non è quello di un’autorità di regolazione dei mercati finanziari. E il cittadino reale non è mai un destinatario astratto: ha competenze, bisogni, timori, tempi e possibilità di accesso radicalmente diversi. Un brand unitario della PA rischierebbe di produrre messaggi che non parlano davvero a nessuno.
La proliferazione dei canali ha aggravato il quadro. Ogni ente ha i suoi social, il suo sito, la sua newsletter, la sua app. Le voci si sono moltiplicate, la coerenza di sistema è diventata quasi impossibile. Il risultato è una cacofonia: molti messaggi, poca comunicazione.
Il silenzio delle istituzioni non è neutrale
Rinunciare del tutto all’idea di una narrazione condivisa sarebbe però un errore, e qui sta il nodo politico della questione. È proprio l’assenza di un filo narrativo comune che lascia la PA esposta alle contronarrazioni: le semplificazioni populiste, i messaggi di sfiducia sistemica, l’immagine di un’amministrazione lontana e ostile che si nutre di ogni disservizio reale.
In un ecosistema informativo frammentato e polarizzato, dove l’attenzione è contesa e la spiegazione costa più dell’accusa, il silenzio narrativo delle istituzioni non è una posizione neutra. È un vuoto, e i vuoti vengono riempiti da qualcun altro.
«In un ecosistema informativo polarizzato, il silenzio narrativo delle istituzioni non è una posizione neutra» La questione non è persuadere i cittadini che l’amministrazione funzioni sempre — sarebbe falso, e la falsità in comunicazione pubblica si paga con gli interessi. È metterli nelle condizioni di capire che cosa fa, perché lo fa, quali limiti incontra e quali diritti tutela.
Il “piano dei piani”: una grammatica, non un’uniforme
Come si esce dalla doppia trappola — una cultura organizzativa che non premia la relazione e una frammentazione che rende impossibile la coerenza? Non con un intervento solo tecnico. Serve una scelta di architettura narrativa.
I piani di comunicazione esistono, spesso sono ben costruiti, con obiettivi chiari e strumenti adeguati. Il limite è che sono piani locali, privi di un filo che li connetta a qualcosa di più grande. Ogni amministrazione racconta se stessa; quasi nessuna racconta, insieme a sé, la storia di cui fa parte.
Ciò che manca è un piano dei piani: non una regia centralizzata che uniforma, non un’agenzia nazionale che detta parole d’ordine, ma un’architettura narrativa condivisa che ogni ente possa declinare con la propria voce e in funzione del proprio pubblico.
Un’architettura narrativa non è uno stile grafico, non è un manuale di identità visiva, non è un tone of voice. È il sistema di valori e di significati che permette di collegare la comunicazione del singolo ente alla funzione pubblica che quell’ente esercita — e che dà senso anche alla comunicazione di cose in apparenza minime.
I cardini di questa architettura non vanno inventati: sono già scritti. Vicinanza, uguaglianza sostanziale, tutela dei diritti fondamentali, imparzialità e buon andamento, partecipazione, sussidiarietà. L’articolo 118 riconosce ai cittadini il ruolo di soggetti attivi nella costruzione dell’interesse generale, non di utenti passivi di servizi erogati dall’alto. Non sono slogan: sono il fondamento di un’idea di Stato che mette la persona al centro.
Il punto è che nella comunicazione quotidiana questi valori scompaiono, sepolti sotto strati di adempimenti e procedure. La delibera che modifica il regolamento del verde pubblico quasi mai dice che sta proteggendo un diritto — il diritto a vivere in un ambiente sano, a fruire di spazi collettivi, a partecipare alla cura del proprio territorio. Eppure lo sta facendo. Semplicemente, non lo racconta. Raccontarlo non significa nobilitare artificialmente ogni atto: significa esplicitarne la finalità, gli effetti attesi, le responsabilità.
L’immagine giusta non è quella del brand ma quella di una rete: ogni nodo conserva identità, stile e relazione con il proprio territorio, ma condivide con gli altri una grammatica comune fatta di valori, promesse pubbliche, criteri di comprensibilità e codici riconoscibili. Ogni voce resta distinta, ma è percepibile come parte di qualcosa di più grande. Non uniformità: coerenza di senso.
Quattro leve, e dove agganciarle
L’ipotesi non è astratta. Ha conseguenze operative che, quasi tutte, stanno dentro il quadro normativo vigente.
1. Una cornice condivisa, costruita e non calata
La Presidenza del Consiglio, insieme alle autonomie territoriali e alle amministrazioni centrali, potrebbe definire principi narrativi comuni e standard minimi di comprensibilità, accessibilità e trasparenza, lasciando piena libertà di declinazione locale.
Non un’agenzia, non una regia, non un repertorio di slogan: una cornice costruita con un processo partecipato — la sede naturale è quella della Conferenza unificata — e accompagnata da linee guida, strumenti applicativi e sperimentazioni. Il contenuto minimo può stare in una riga: qualunque cosa comunichi, rendi visibile il valore pubblico che produci, il diritto che tuteli, il servizio che offri, il limite che incontri. Il resto è tuo.
2. Una formazione meno tecnica e più istituzionale
I percorsi per i comunicatori pubblici devono smettere di essere esclusivamente strumentali. Accanto alle competenze digitali serve un modulo di identità istituzionale: la storia della Repubblica, i valori costituzionali, il senso del servizio pubblico.
Ma applicato, non declamato: casi reali, riscrittura di atti, gestione dei conflitti, comunicazione delle decisioni impopolari, spiegazione dei vincoli e dei margini di scelta. Chi comunica per lo Stato dovrebbe sapere che cosa sta raccontando. Oggi spesso non lo sa — non per impreparazione, ma perché nessuno gliel’ha mai chiesto.
3. Metriche di valore pubblico, in aggiunta e non in sostituzione
Mark Moore, in Creating Public Value, sosteneva che il compito del manager pubblico non è eseguire mandati ma creare valore pubblico: produrre risultati che migliorano concretamente la vita delle persone.
Comunicare bene crea valore pubblico e dovrebbe essere valutato come tale. In concreto: sperimentare in alcune amministrazioni pilota un insieme bilanciato di indicatori — grado di comprensione dei messaggi, capacità di raggiungere i destinatari più fragili, tasso di accesso corretto ai servizi, riduzione degli errori e delle richieste ripetitive, qualità del feedback, fiducia e soddisfazione.
Il luogo dove ancorarli esiste già: il ciclo della performance e il piano integrato di attività e organizzazione. Con un’avvertenza decisiva: non confondere il gradimento di una decisione con la qualità della sua comunicazione, altrimenti si costruisce un incentivo a comunicare solo le cose piacevoli.
4. Il comunicatore come figura strategica, con responsabilità corrispondenti
Il comunicatore pubblico deve smettere di essere una funzione di supporto, con un percorso professionale distinto da quello puramente amministrativo e valutato anche su metriche proprie. Ma il riconoscimento va accompagnato dagli oneri: accesso ai dati, coinvolgimento prima delle decisioni e non a valle, possibilità di incidere sulla progettazione dei servizi, verifica degli effetti prodotti. Finché sarà trattato come un tecnico dell’ufficio stampa, produrrà comunicati stampa. Se sarà trattato come un architetto della relazione tra istituzione e cittadino, produrrà qualcosa di diverso.
Nessuna di queste leve è rivoluzionaria. Tutte sono praticabili con aggiustamenti relativamente contenuti. Ciò che richiedono non è una nuova legge: è un cambio di priorità.
Le obiezioni prevedibili (e perché vanno prese sul serio)
Un’ipotesi del genere incontra almeno tre obiezioni serie, che è più utile affrontare che aggirare.
Il rischio di propaganda
Una cornice narrativa nazionale può facilmente scivolare nella celebrazione del governo in carica, e la storia della comunicazione istituzionale italiana offre esempi sufficienti a giustificare la diffidenza. La risposta non è rinunciare, ma vincolare: la cornice deve essere ancorata a principi costituzionali e non a programmi politici, costruita in modo multilivello e non monocratico, e resa verificabile. Una narrazione che include i limiti e gli errori è strutturalmente meno spendibile come propaganda.
La scarsità di risorse
Migliaia di piccoli comuni non hanno un ufficio comunicazione, spesso non hanno nemmeno una persona dedicata a tempo pieno. Una cornice condivisa, però, funziona in modo opposto a un onere aggiuntivo: se ben fatta, riduce il lavoro, perché fornisce modelli, testi tipo, criteri già pronti a chi non ha la capacità di elaborarli da solo. Il rischio, semmai, è che si trasformi nell’ennesimo adempimento documentale — e su questo l’esperienza dei piani di comunicazione obbligatori invita alla prudenza.
La compressione dell’autonomia
Standard minimi di comprensibilità e trasparenza non comprimono l’autonomia degli enti più di quanto non facciano già gli standard di accessibilità digitale o quelli sulla trasparenza: definiscono un pavimento, non un soffitto. La differenza tra una grammatica e un’uniforme sta tutta qui, ed è una differenza che si gioca nell’attuazione più che nell’enunciazione.
Il patto, non il racconto
Resta il punto di fondo. Un’amministrazione che non rende comprensibile il senso della propria azione non perde soltanto efficacia comunicativa: indebolisce la fiducia, la partecipazione e la percezione stessa dell’utilità delle istituzioni. In un’epoca in cui la legittimità delle istituzioni non è più data per acquisita ma va ricostruita ogni giorno, questa non è una perdita marginale.
La narrazione, allora, non è il racconto che la PA fa di sé. È il modo in cui rende visibile il patto che la lega ai cittadini. La legge 150 aveva scritto la premessa ventisei anni fa. La conclusione, quella, è ancora da scrivere.
A cura di Dott. Emanuele Picano
