Il limite di spesa per i compensi professionali degli avvocati interni è ancorato dalla legge a un esercizio ormai remoto, il 2013. Quando quello stanziamento risulti assente, meramente figurativo o affetto da errore di sottostima, l’ente resta imprigionato in un parametro che non riflette alcuna realtà gestionale.
La Sezione Lombardia conferma che la via d’uscita esiste: il parametro può essere ricostruito, purché secondo criteri razionali e nel rispetto della competenza finanziaria.
La questione: un tetto ancorato a un esercizio storico
L’art. 9, comma 6, primo periodo, del d.l. n. 90 del 2014 stabilisce un vincolo di finanza pubblica articolato su due livelli. I compensi professionali spettanti agli avvocati dipendenti nei casi di compensazione integrale delle spese possono essere corrisposti nei limiti dello stanziamento annuale di bilancio; e tale stanziamento, a sua volta, non può superare il corrispondente stanziamento dell’esercizio 2013.
Il meccanismo è di immediata applicazione quando l’ente, nel 2013, avesse correttamente iscritto in bilancio le somme dovute. Diventa problematico nell’ipotesi opposta: se lo stanziamento 2013 era pari a zero, o era stato appostato in misura simbolica, o era stato calcolato per errore in misura inferiore al dovuto, l’applicazione letterale della norma produce un effetto paradossale. L’ente si trova vincolato non a un limite di spesa, ma a un errore contabile cristallizzato.
L’orientamento consolidato: la rideterminazione è ammissibile
Sul punto si è formato un orientamento convergente delle Sezioni regionali di controllo, favorevole alla possibilità di ricostruire o rideterminare l’entità del parametro. La deliberazione lombarda vi si allinea e risponde affermativamente al quesito: se dal riferimento allo stanziamento 2013 discende assenza o sottostima dello stanziamento corrente, questo può essere rideterminato a valere per gli esercizi futuri.
La rideterminazione non opera nel vuoto. Va condotta in rapporto al contenzioso in essere e alle stime di rischio di soccombenza o di aspettativa di successo già effettuate per la determinazione del fondo contenzioso: il collegamento con la gestione reale del rischio legale dell’ente è la garanzia contro usi elusivi dello strumento.
Un’avvertenza di metodo merita attenzione. La Sezione precisa che la questione non è mai stata rimessa né alla Sezione delle autonomie né alle Sezioni riunite in sede di controllo. L’orientamento, per quanto uniforme, è di formazione esclusivamente territoriale. Non gode quindi dell’efficacia stabilizzante propria delle pronunce nomofilattiche: gli enti che vi si conformano devono essere consapevoli che si tratta di un indirizzo interpretativo consolidato ma non vincolante nel senso tecnico.
I tre criteri di ricostruzione
La deliberazione ricapitola i criteri elaborati dalle Sezioni regionali, precisando che non sono tra loro alternativi in senso rigido ma utilizzabili in ragione della situazione concreta dell’ente.
Il criterio del «dovuto». Il parametro è pari alla somma complessiva che l’ente avrebbe dovuto correttamente impegnare e liquidare nell’esercizio 2013 in esecuzione della propria regolamentazione contrattuale. È il criterio più aderente alla logica correttiva: si ricostruisce ciò che sarebbe stato se l’ente avesse operato in modo conforme ai propri atti interni. Lo hanno adottato la Sezione Liguria, deliberazione n. 82/2015/PAR, e la Sezione Puglia, deliberazioni nn. 200/2016/PAR e 97/2019/PAR.
Il criterio del «contenzioso pendente». Rilevano le somme che avrebbero dovuto essere stanziate in relazione ai ricorsi pendenti nel 2013, ponderate per il grado di probabilità dell’esito della vertenza, in coerenza con il paragrafo 5.2, lett. a), dell’allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011. Il criterio è stato introdotto dalla Sezione Piemonte, deliberazione n. 20/2018/PAR, e sviluppato, con l’espresso aggancio al principio contabile, dalla Sezione Veneto, deliberazione n. 131/2021/PAR, e dalla Sezione Abruzzo, deliberazione n. 286/2024/PAR. Il suo pregio sta nel radicare la ricostruzione in una metodologia già codificata per l’accantonamento al fondo contenzioso, con quanto ne consegue in termini di verificabilità.
La clausola aperta. Resta ammessa «altra modalità ritenuta idonea dall’Ente», rimessa alla sua autonoma e prudenziale valutazione: Sezione Puglia, deliberazione n. 200/2016/PAR; Sezione Sardegna, deliberazione n. 118/2016/PAR; Sezione Veneto, deliberazione n. 131/2021/PAR. È la valvola di adattamento alle situazioni che non si lasciano ricondurre ai due schemi precedenti, e implica un onere motivazionale corrispondentemente più intenso.
La valutazione del criterio proposto dal Comune
Il criterio prospettato dall’ente istante corrisponde al secondo e viene giudicato ammissibile, oltre che razionale e ragionevole. La ragione dell’approvazione è espressa con chiarezza: il criterio concilia il parametro di ponderazione corrispondente all’anno 2013 — che secondo la volontà del legislatore deve rimanere l’anno di riferimento — con la mole del contenzioso pendente all’attualità.
La formula è significativa perché individua l’equilibrio che ogni ricostruzione deve rispettare. Il 2013 non è superato né aggirato: resta il termine di riferimento voluto dal legislatore. Ciò che viene corretto è soltanto l’errore di quantificazione, non il criterio temporale.
I limiti applicativi
L’ammissibilità del criterio non esaurisce la verifica. La deliberazione subordina la sua concreta applicazione a due condizioni.
La prima è il rispetto del principio di competenza finanziaria. Devono rilevare i soli compensi di competenza dell’esercizio 2013, con esclusione dei giudizi conclusi in esercizi anteriori, e il tetto non può essere superato artificiosamente. Il richiamo è alla Sezione Liguria, deliberazione n. 76/2021/PAR, e alla Sezione Campania, deliberazione n. 121/2022/PAR. È il presidio contro la tentazione di allargare il perimetro temporale per gonfiare il parametro: la ricostruzione è un’operazione di correzione, non di rinegoziazione del limite.
La seconda è la coerenza con i regolamenti e gli accordi negoziali dell’Ente. La ricostruzione deve muoversi entro la disciplina che l’ente si è dato: non può fondarsi su parametri retributivi diversi da quelli contrattualmente previsti nel 2013, né presupporre una regolamentazione sopravvenuta.
Indicazioni operative
L’ente che intenda procedere alla rideterminazione dovrebbe formalizzare il percorso in un atto istruttorio documentato, che dia conto: della situazione dello stanziamento 2013 e delle ragioni della sua assenza o sottostima; del criterio prescelto e della sua adeguatezza al caso concreto; dell’elenco dei giudizi rilevanti per competenza, con l’esclusione motivata di quelli conclusi in esercizi anteriori; della ponderazione probabilistica applicata, se si opta per il criterio del contenzioso pendente; della conformità dei parametri utilizzati ai regolamenti e agli accordi vigenti nel 2013.
La rideterminazione opera per gli esercizi futuri. Non legittima, quindi, recuperi o liquidazioni relative al passato: il nuovo parametro vale come tetto prospettico, non come titolo per sanare corresponsioni pregresse eccedenti il limite originario.
