Quando l’operatore economico applica al proprio personale un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, la verifica di equivalenza non può risolversi in un accertamento empirico delle condizioni concretamente riconosciute ai singoli lavoratori.
Deve invece consistere in un raffronto tra i due assetti normativi, clausola per clausola. È questo il principio affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza in commento.
Il quadro normativo di riferimento
L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 ha codificato un meccanismo articolato in tre passaggi. La stazione appaltante indica negli atti di gara il contratto collettivo nazionale e territoriale applicabile al personale impiegato nell’appalto, individuato in relazione all’oggetto prevalente della prestazione.
L’operatore economico può applicare un CCNL diverso, ma solo a condizione che esso garantisca ai lavoratori le stesse tutele di quello indicato: a tal fine presenta una dichiarazione di equivalenza. La stazione appaltante, infine, verifica quella dichiarazione prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, secondo quanto dispone il comma 4 e in coerenza con i criteri dell’Allegato I.01, art. 6.
L’equivalenza come confronto tra discipline
Il punto centrale della decisione riguarda il metodo del giudizio di equivalenza. La verifica ha per oggetto le regole contrattuali, non i comportamenti dell’impresa.
Ciò significa che non rileva la dimostrazione che, in concreto, l’operatore corrisponde retribuzioni allineate o riconosce istituti analoghi a quelli del CCNL di gara. Il rapporto individuale di lavoro, per sua natura modificabile e reversibile, non offre una garanzia stabile: quanto è concesso in via di fatto può essere revocato in via di fatto. La tutela che l’art. 11 intende assicurare è invece una tutela di sistema, ancorata alla fonte collettiva e come tale sottratta alla disponibilità unilaterale del datore.
Il confronto deve dunque svolgersi sul piano delle discipline: trattamento economico complessivo, ma anche orario di lavoro, inquadramenti professionali, istituti di malattia e infortunio, ferie e permessi, tutele in caso di cessazione, welfare contrattuale, disciplina del cambio di appalto. L’equivalenza è un giudizio globale, che non tollera compensazioni puramente nominali tra istituti disomogenei.
Il carattere obbligatorio della verifica
La sentenza qualifica la dichiarazione di equivalenza come obbligatoria e la relativa verifica come adempimento doveroso della stazione appaltante, da compiersi in un momento preciso: prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione.
Ne discendono due conseguenze. La prima è che la verifica non può essere rinviata alla fase esecutiva né surrogata da controlli successivi: l’aggiudicazione presuppone che il vaglio sia già stato compiuto e adeguatamente motivato. La seconda è che l’omissione si traduce in un vizio del procedimento, autonomamente censurabile, non sanabile dalla circostanza che l’impresa risulti poi in regola.
Sul versante dell’operatore, l’onere dichiarativo non è assolto da formule di stile. La dichiarazione deve essere sostanziata da elementi che consentano alla stazione appaltante il raffronto: diversamente, opera la conseguenza prevista dal sistema, ossia l’applicazione del contratto collettivo indicato negli atti di gara.
La soglia minima e il divieto di differenziale competitivo
Il profilo di maggiore interesse sistematico è l’affermazione secondo cui le condizioni normative ed economiche del CCNL indicato nel bando costituiscono una soglia minima di garanzia non valicabile.
L’espressione delimita lo spazio della concorrenza. Il costo del lavoro, nella misura in cui è determinato dalle tutele collettive, esce dal perimetro degli elementi su cui le imprese possono competere: non può generare un differenziale competitivo. L’applicazione di un contratto meno oneroso non è, in questa prospettiva, una legittima scelta organizzativa che si riflette sull’offerta, ma un’alterazione del confronto concorrenziale, perché sposta il vantaggio dall’efficienza produttiva alla compressione delle condizioni dei lavoratori.
La logica è la medesima che ispira la disciplina dei costi della manodopera e dei ribassi: il principio di parità di trattamento presuppone che tutti i concorrenti muovano da una base di costo sociale omogenea.
Riflessi operativi
Per le stazioni appaltanti la decisione impone di strutturare la verifica come attività istruttoria documentata, con una motivazione che dia conto del raffronto tra gli istituti e non si limiti a recepire la dichiarazione dell’operatore. È opportuno che gli atti di gara chiedano fin dall’inizio gli elementi necessari al confronto.
Per gli operatori economici, la scelta di applicare un CCNL diverso da quello indicato richiede una valutazione preventiva accurata, poiché l’esito negativo della verifica comporta l’obbligo di applicare il contratto di gara, con impatto diretto sulla sostenibilità dell’offerta già formulata.
Per il contenzioso, infine, si consolida un motivo di ricorso autonomo: la mancata o insufficiente verifica di equivalenza è censurabile a prescindere dalla dimostrazione di un danno concreto ai lavoratori impiegati.
Consiglio di Stato, sentenza n. 6838/2026
