Le progressioni verticali (ora definite “progressioni tra le aree”) rappresentano una modalità di sviluppo della carriera del personale all’interno delle pubbliche amministrazioni. La loro natura giuridica, la disciplina di riferimento e gli obblighi di trasparenza, con le relative indicazioni dell’ANAC e del Garante per la Privacy, sono temi centrali per la corretta gestione del dato del personale pubblico.
Natura e Disciplina di Riferimento
Le progressioni verticali sono procedure che permettono al dipendente pubblico di conseguire un diverso status giuridico, passando da un’area (o categoria) a un’area immediatamente superiore.
A seguito delle riforme introdotte, in particolare con l’art. 3 del D.L. 80/2021 e i successivi CCNL 2019/2021, queste procedure sono state ricondotte nell’alveo delle procedure selettive di natura concorsuale, ma diverse dai concorsi pubblici ordinari, essendo riservate al personale interno atteso che le stesse prevedono una procedura comparativa basata su valutazione di titoli, competenze ed esperienze, e non necessariamente prove concorsuali (scritte/orali), in deroga al divieto di inquadramento automatico.
La differenza circa la natura di queste procedure selettive e quelle concorsuali è evidenziata in molte pronunce dalla giurisprudenza amministrativa che ha avuto di sottolineare – come ad esempio il Tar Lombardia, Milano, Sezione IV, 15.1.2024, n. 87- come: “Le progressioni verticali divergono sul piano ontologico dal modello del concorso pubblico, che rappresenta la modalità ordinaria per il reclutamento del personale alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, in conformità con il canone di cui all’art. 97 della Carta costituzionale. Diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, alle procedure in questione non si applicano le disposizioni che disciplinano i concorsi pubblici”.
Ciò significa che, pur trattandosi si selezione riservata al personale interno, e quindi da svolgersi secondo principi di imparzialità, pubblicità e previa valutazione comparativa dei candidati, non rientra nell’ambito di disciplina dei Contratti Collettivi come e’ possibile evincersi dall’articolo 40, comma 1, del d.lgs 165/2001, in combinato disposto con l’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 421/1992. Il primo dispone: “La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto….Sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421”. Il secondo contempla al n. 4) dell’elenco delle materie rimaste sottratte alla contrattazione “i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro”.
È opportuno tuttavia ricordare che all’esito della progressioni verticali nel Pubblico Impiego si stipula un nuovo contratto individuale di lavoro, poiché si configura come una vera e propria “nuova assunzione” per un’area superiore, comportando un cambiamento dello stato giuridico, delle mansioni e un nuovo inquadramento, con effetto dalla data di sottoscrizione del nuovo contratto, anche se è una procedura concorsuale interna.
Sul punto appare utile ricordare quanto stabilito dalla Cassazione con la nota pronuncia a sezioni unite del 15 ottobre 2003, n. 15403, con la quale – dopo un primo divergente orientamento (da ultimo Cass., sez. un., 26 giugno 2002, n. 9334 e Cass., sez. un. 27 febbraio 2002 n, n. 2954) in cui aveva ritenuto i concorsi interni espressione, semplicemente, dello jus variandi della Pa e quindi atti puramente gestionali e come tali soggetti al giudice ordinario, ha rivisto la propria posizione alla luce dell’orientamento della Corte costituzionale.
I Giudici delle leggi, ammettendo la giurisdizione del giudice amministrativo anche nel caso di prove selettive dirette a permettere l’accesso – di personale già assunto – ad una fascia od area superiore, posizione che poi ha trovato un assetto definitivo con le sentenza a sez. un. civ. del 26 febbraio 2004 n. 3948 ha interpretato, anche dopo la privatizzazione, l’art. 97 co. 3 – secondo cui “agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede tramite concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge” – l’obbligo del concorso sia al primo accesso sia al successivo passaggio di qualifica. Orientamento a cui poi si è conformato anche il Consiglio di Stato (dec. n. 6510 del 2004 della VI sez.).
Il lungo excursus del Consiglio di Stato si spiega in quanto tale ragionamento è stato posto a fondamento della decisione, laddove si è argomentato che: se anche in caso di progressioni verticali si opera una novazione del rapporto, come si è dimostrato, allora tali progressioni devono obbligatoriamente rientrare nella nozione di “assunzioni” e come tali non sfuggono al blocco previsto dalla Finanziaria 2005.
Inoltre, proseguono i Giudici di palazzo Spada, la “lettura di diritto vivente” dell’art. 97 della Costituzione, operata dalla Consulta – per la quale alla PA si accede tramite concorso al fine di assicurarne il buon andamento – “impone che il concorso costituisca la regola generale per l’accesso ad ogni tipo di impiego pubblico, anche a quello inerente ad una fascia funzionale superiore”.
Con riferimento alle progressioni verticali anche il Garante per la protezione dei dati, avallando l’orientamento dell’ ANAC sottolinea come le graduatorie delle progressioni verticali “avvengono attraverso procedure comparative, determinandosi in tal caso una novazione oggettiva del rapporto di lavoro assimilabile all’assunzione (v. ANAC Delibera n 775 del 10 novembre 2021; comma 1-bis dell’art. 52 del d.lgs. 165/2001, nonché la copiosa giurisprudenza sul punto, in particolare, Corte di Cassazione, Sezione Lavoro Ordinanza 7 dicembre 2020 n. 27932; Cass., Sez. Unite, Sent. 6 giugno 2017, n. 13981; Cons. Stato, sez. III, 29 aprile 2019, n. 2774; Cons. Stato, sez. V, 6 luglio 2010, n. 4313)”.
Obblighi di Pubblicazione ai Sensi della Trasparenza e le indicazioni dell’Anac
L’’articolo 19 del D.Lgs. 33/2013, il cd, “Codice della Trasparenza” prevede specifici obblighi di pubblicazione concernenti i bandi di concorso e i criteri di valutazione per cui le amministrazioni sono tenute a pubblicare: oltre ai bandi di selezione e i relativi criteri di valutazione gli elenchi dei candidati ammessi e le risultanze delle procedure (graduatorie finali) , appunto “i provvedimenti finali che dispongono le progressioni”.
La pubblicazione per tutte le tipologie dei citati provvedimenti, e’ prevista senza distinzioni, nella sezione “Amministrazione Trasparente”, sottosezione “Bandi di concorso”, garantendo l’accessibilità a chiunque, secondo il principio dell’accesso civico semplice.
L’ANAC[1] (Autorità Nazionale Anticorruzione) ha fornito indicazioni chiare in diverse delibere, inclusa la Delibera n. 775 del 10/11/2021, ribadendo che le procedure selettive interne di tipo verticale e cioe’ quelle che determinano il passaggio ad un’area superiore, sono soggette agli obblighi di trasparenza “rientrano nell’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 191 del d.lgs. n. 33/2013 “.
Il detto orientamento appare ribadito nelle FAQ ANAC aggiornate al 5 maggio 2025. Secondo la ricostruzione normativa dell’ Autorita’ Nazionale Anti Corruzione ” diversamente opinando, si verrebbe a limitare anche il diritto a conoscere le procedure di reclutamento avviate dalle amministrazioni in capo a soggetti che, esterni all’amministrazione, siano interessati ad essere assunti nelle amministrazioni stesse. Le scelte delle amministrazioni di selezionare il personale attraverso le progressioni verticali incide, infatti, in termini di potenziale sottrazione di posizioni disponibili nella pianta organica. L’assenza di trasparenza in questi casi pregiudica anche le possibilità di verificare il rispetto delle quote di riserva per l’accesso dall’esterno poste dal legislatore (cfr. art. 52, co. 1-bis, come sostituito dall’art. 3 del d.l. 80/2021). Analoghe limitazioni in termini di conoscibilità si potrebbero porre anche per il personale interno all’amministrazione comunque in.
Indicazioni dell’ANAC e Parere del Garante Privacy
Il Garante per la Protezione dei Dati Personali nell’operazione di bilanciamento dell’esigenza di trasparenza delle procedure concorsuali con il diritto alla riservatezza dei dipendenti, nei propri pareri ha sempre limitato la liceità del trattamento e della pubblicazione dei dati dei dipendenti ”in chiaro” ai soli nominativi e risultati relativi ai vincitori e/o idonei, affinché’ la pubblicazione possa essere pertinente e non eccedente rispetto allo scopo di trasparenza e buon andamento della p.a. e nel rispetto della finalità perseguita dalla pubblicazione.
In merito alla base giuridica e teleologia della pubblicazione dele progressioni verticali (elemento cruciale per la valutazione circa l’an ed il quomodo della pubblicazione), l’Autorita’[2] Garante per la Privacy ha inoltre avuto modo di specificare che , ai fini dell’ applicabilità alle progressioni verticali degli obblighi di pubblicazione online di dati per finalità di “trasparenza”, detti obblighi possono essere direttamente individuati in “quelli indicati nel d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 avente a oggetto le “informazioni concernenti l´organizzazione e l´attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche” (cfr. “Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati” del Garante, provv. 15 maggio 2014, n. 243, doc. web n. 3134436, parte I).
Ulteriori specificazioni sono state da ultimo recentemente elaborate dal GPDP nelle FAQ 2025 in materia di trattamento di dati personali dei partecipanti alle procedure concorsuali per finalità di pubblicità e trasparenza alla luce delle recenti disposizioni normative del 25.11.2025 che, sebbene non facenti espresso riferimento alle progressioni verticali, estendono il loro ambito di applicazione alle procedere cd. “selettive” e appaionoestensibili in via analogica in virtu’ della natura e della base giuridica di riferimento (dell’art. 19 d.lgs. 33/2013).
In questo ultimo intervento di indirizzol’Autorita’ competente in materia di Trattamento dei dati personali conferma la legittimità della pubblicazione dei dati anagrafici (nome e cognome) e punteggio ottenuto, dei soli soggetti risultati vincitori e/o idonei e limitatamente alle procedure definitive.[3]
Conclusioni
È possibile quindi ritenere legittima la pubblicazione degli esiti delle procedure selettive interne – le quali determinano il passaggio in un’area superiore – cd. progressioni verticali- rientrando nell’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 19 “Bandi di concorso” del d.lgs. 33/2013 come ribadito dall’ANAC Delibera n. 775 del 10/11/2021 e – in via di conformità’- dal Garante per la Protezione dei dati Provvedimento del 27 novembre 2024.
Ciò in ragione sia della ampia formulazione dell’art. 19 che, al co. 1, che rinvia al “reclutamento, a qualsiasi titolo, di personale presso l’amministrazione” e degli orientamenti giurisprudenziali che per dette procedure configurano una vicenda assimilabile ad una vera e propria assunzione per via di una novazione del rapporto (come stabilito dalla Suprema Corte e dal Consiglio di Stato).
La pubblicazione dei dati personali dei soggetti partecipanti alla procedura selettiva della progressione verticale deve limitarsi -cosi come nelle FAQ 2025 in materia di trattamento di dati personali dei partecipanti alle procedure concorsuali per finalità di pubblicità e trasparenza alla luce delle recenti disposizioni normative- “al nome, al cognome, alla posizione attribuita in graduatoria e al punteggio derivante dalle prove e dai titoli, dando conto della mera ricorrenza di eventuali riserve previste dal bando o di titoli di preferenza o precedenza, senza specificarne la natura (ad es., con l’indicazione di un asterisco)
L’Autorità Garante attribuisce inoltre all’amministrazione procedente, in qualità di titolare del trattamento e, nella prospettiva del principio di responsabilizzazione, la facolta’ di una valutazione in concreto la necessità di adottare specifiche misure di ulteriore minimizzazione dei dati.
Non possono, invece, essere oggetto di consultabilità, con le modalità sopra descritte, gli altri atti predisposti dalle commissioni di concorso, nonché eventuali ulteriori informazioni e documenti (quali, elaborati tecnici, verbali, valutazioni dei titoli di preferenza) ovvero tutti gli altri atti presupposti contenente elementi tenuti in conto dalle commissioni per l’adozione dei relativi atti valutativi, che pure costituiscono atti del procedimento.
Le procedure selettive interne che determinano un passaggio di livello nell’ambito della stessa area o categoria, cd. progressioni orizzontali, sono escluse dall’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 19 “Bandi di concorso” del d.lgs. 33/2013, in quanto procedure a carattere meritocratico connesse alla valutazione dell’apporto individuale del lavoratore e non soggette al principio del pubblico concorso.
È legittima la pubblicazione dei dati strettamente necessari all’identificazione del vincitore e all’esito della procedura (nome, cognome, posizione in graduatoria).
A cura di Avv. Chiara De Angelis
[1] Delibera ANAC n. 775 del 10/11/2021https://www.aranagenzia.it/download/delibera-n-775-del-10-11-2021-progressioni-verticali-progressioni-orizzontali-procedure-selettive-interne-obbligo-pubblicazione/
[2] Provvedimento Garante per la Protezione dei Dati Personali del 27 novembre 2024 [doc. web 10097341]
[3] Sul punto si rinvia al precedente Articolo della Fondazione a cura della Dott.ssa Cristina Pieretti PUBBLICAZIONE DELLE GRADUATORIE DEI CONCORSI PUBBLICI: EVOLUZIONE NORMATIVA, NOVITÀ DEL DECRETO PA 2025 E INDICAZIONI DELLE NUOVE FAQ DEL GARANTE
