La recente sentenza n. 1556 del 15 settembre 2025 del TAR Veneto, sezione I, ha fornito una guida dettagliata su come le amministrazioni pubbliche devono procedere per affidare servizi in-house, in base all’articolo 7, comma 2 del d.lgs. n. 36/2023.
La decisione chiarisce che l’affidamento in-house non è una soluzione di ripiego, ma un’alternativa pari merito al ricorso al mercato.
Le novità introdotte dalla sentenza
La pronuncia del TAR Veneto si discosta dalla precedente disciplina del d.lgs. n. 50/2016, che richiedeva alle stazioni appaltanti di motivare il “mancato ricorso al mercato”.
Ora, l’affidamento in-house non necessita più della dimostrazione del cosiddetto “fallimento del mercato”, ma richiede solo una valutazione della congruità economica dell’offerta.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici allinea il diritto nazionale con quello dell’Unione Europea, che pone l’autoproduzione e l’esternalizzazione su un piano di parità.
Tuttavia, la scelta per l’auto-organizzazione deve essere comunque motivata, anche se in modo meno stringente rispetto al passato.
Qualificazione dei servizi e procedimento di affidamento
La sentenza affronta la distinzione tra servizi pubblici e servizi strumentali, convalidando la qualificazione del servizio di riscossione dei tributi come strumentale.
Un servizio è considerato strumentale se la sua attività è rivolta unicamente all’amministrazione per recuperare le risorse economiche necessarie all’ente.
Al contrario, i servizi pubblici mirano a soddisfare direttamente i bisogni di interesse generale della collettività.
La sentenza stabilisce una sequenza chiara per l’affidamento in-house:
- Formalizzazione: La scelta del modello in-house viene formalizzata tramite una delibera del Consiglio comunale, corredata da una relazione che specifica l’assetto del servizio.
- Perfezionamento: L’affidamento viene perfezionato con una successiva determinazione dirigenziale.
La scelta di un modello macro-organizzativo spetta al Consiglio comunale, sia per i servizi pubblici che per quelli strumentali, in quanto ha implicazioni economiche a lungo termine.
La verifica di congruità economica e dei benefici
L’articolo 7, comma 2 del d.lgs. n. 36/2023 richiede alle amministrazioni di esplicitare tre macro-componenti nella motivazione del provvedimento di affidamento:
- Congruità economica della prestazione.
- Vantaggi per la collettività.
- Connesse esternalità.
Per i servizi strumentali, il processo è “facilitato” e la motivazione si considera sufficiente se spiega i vantaggi in termini di economicità, celerità o perseguimento di interessi strategici.
La valutazione di congruità non richiede necessariamente di dimostrare che l’autoproduzione sia più conveniente rispetto ai soli costi di mercato, ma piuttosto di valutare la coerenza della soluzione con le dinamiche di mercato in termini di rapporto qualità-prezzo.
La verifica di congruità economica deve partire da un’analisi comparativa:
- Confronto con standard esistenti: Utilizzo di Convenzioni Consip, convenzioni-quadro di altri soggetti aggregatori o parametri definiti da enti istituzionali (come l’ANAC o autorità di regolazione).
- Confronto con standard di mercato: In assenza di standard predefiniti, le amministrazioni possono definire autonomamente gli standard di mercato, privilegiando la comparazione con affidamenti simili per modalità produttive, anche se il campione è quantitativamente limitato.
Infine, l’amministrazione deve dimostrare i benefici ulteriori che derivano dalla scelta in-house.
Tali benefici devono essere tradotti in vantaggi concreti, come minori costi complessivi o il perseguimento di interessi strategici.
Esempi di benefici includono prestazioni aggiuntive non remunerate (es. campagne informative per i cittadini) o efficienze derivanti dalla digitalizzazione e dal coordinamento con l’ente affidante.
